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專欄

林濁水觀點》總統放手閣揆施政是回歸憲政,不是總統跛鴨

民進黨過去反對國民黨把總統選舉提前和立委一起選,理由是會產生憲政空窗期,現在自己執政了沿用國民黨作法,明明都已經不在乎憲政空窗期了,遇到自已的初選為什麼又怕起來了?這樣前前後後矛盾百出,恐怕很難向社會交代清楚。

林濁水

由於賴清德民調明顯領先,於是有一種聲音出現,說一旦賴清德初選過關,總統將會成為跛鴨總統,造成憲政空窗期,不利民進黨執政,因此從這裡出發,有的人說最好賴淸德接受協調當副總總候選人,有的說縱使賴清德不接受協調,非走到初選不可,也要儘可能把初選延後,以縮短憲政空窗期。

就政黨競爭的利害關係角度來說,坦白說,這些主張這實在不是很聰明。

當今之局,最理想的情況是總統力圖振作,很快的在初選過關,那麼因為總統沒獲得連任提名而有所謂什麼跛鴨總統,造成憲政空窗期,就都不會是問題;否則,把強的一方協調掉,讓弱的當選舉主角,不只對選舉效果微乎其微—除非國民黨、柯文哲都只推出總統候選人,沒有副總統的搭配—而且在選舉中不被國民黨拿來當題材從頭笑到尾才怪,那肯定不會是好事。

有的人說,最好賴淸德接受協調當副總總候選人,有的說縱使賴清德不接受協調,非走到初選不可,也要儘可能把初選延後,以縮短憲政空窗期。(本報資料照)

何況,民進黨過去反對國民黨把總統選舉提前和立委一起選,理由是會產生憲政空窗期,現在自己執政了沿用國民黨作法,明明都已經不在乎憲政空窗期了,遇到自已的初選為什麼又怕起來了?這樣前前後後矛盾百出,恐怕很難向社會交代清楚。第三,跛鴨總統是總統制才有的現象,是總統在任期後期權威下滑,尤其是國會期中選舉失利,失去國會支持施政困窘的現象,我國雖然有總統權力大的傳統,但是雙首長制畢竟在體制上和總統制大不相同,沿用總統制的跛鴨邏輯來判斷,在實務上將扞格不通。

回顧台灣民主化以來,李登輝一直被認為是權力上最授權的總統,也應該沒有異議的是最成功的總統,在他後面,由陳水扁、馬英九到蔡英文,愈到後來愈不授權,權力愈抓愈緊,一個比一個更喜歡管小事,一個比一個更認真忙錄,但是社會的評價卻也一個比一個低,民意滿意度的滑落一個比一個快。而在總統聲望下滑的同時,內閣和閣揆的聲望也跟著下跌。其中賴清德剛上台時民眾滿意度高達5成以上,比過去閣揆都高,但是不幸一路走跌,直到辭職後才又突然大幅上升。

然而,在近20年來凡閣揆愈做聲望愈低的現象中卻有一個最值得注意的例外,那就是張善政。

張善政在接任閣揆前,是沒受到什麼注意的副院長,是因為國民黨地方、國會大選雙敗,而接任閣揆,那時馬總統因為敗選不但被稱為「跛鴨總統」,他自己也自覺地不再延續過去認真掌控內閣,積極干預。結果這樣下來,本來大家都看壞內閣前途,不料在張善正接任不到一個月,依台灣指標民調調查,滿意度就衝到44%,此後趨勢一路向上,到了卸任時達到57%滿意度,滿意度遥遙領先馬總統時期的另外5位閣揆,也是19年來,包括賴清德在內都有所不如的突出例外。

張善政在接任閣揆前,是沒受到什麼注意的副院長,是因為國民黨地方、國會大選雙敗,而接任閣揆。(本報資料照)

假如馬總統「跛腳」,施政的正當性嚴重受傷,按美國的例子也就等於整個內閣跛腳,不可能有好成績,那麼張善政為什麼會成為例外?這可見雙首長制政府不適合援用總統制的跛鴨概念。

理由在那裡?關鍵在於雙首長制和內閣施政的正當性基礎與總統制完全不同。

總統制在行政立法分立的架構下,內閣施政的正當性完全來自於總統,因此,總統一旦跛腳,內閣就更加顛簸難行;然而雙首長制,以我國為例,內閣施政的正當性來源有三個:一個是總統對閣揆的任命;一個是國會的信任(倒閣就是撤銷信任的意思,這是總統制沒有的機制。);另一個是憲法「行政院是國家最高行政機關」的憲法授權。因此總統民意基礎的弱化並不會使內閣施政的正當性消失;不只是這樣,當總統不管什麼原因不再認真介入行政院政務時,行政院長反而能不須瞻前顧後地放手施展,無論是氣勢或效率都將大大改善。

再回到蔡總統時期,毫無疑問的,總統對內閣事務的介入程度在林全時期最強勢,結果林全內閣就成了最弱勢、聲望最低的內閣;到了賴內閣,總統仍高度介入內閣事務,但強度較有節制,所以賴內閣就遠比林全內閣好得多,但是民意滿意度仍然不免逐步下滑,和張善政内閣的走勢相反;至於蘇貞昌內閣,居然從完全不看好的情況下,兩個月來滿意度持續走高,也和在就職之初總統對他說:人和事都由你決定,凡事由你負責,息息相關。可惜蔡總統對內閣仍舊不夠放心,居然每週總統和閣揆還得會面三次,這並不必要,若是一周閣揆只向總統報告一次,情況應該還會更好。

蔡總統時期,總統對內閣事務的介入程度在林全時期最強勢,結果林全內閣就成了最弱勢、聲望最低的內閣。(本報資料照)

張善政、蘇貞昌這種可以比較放手做事的閣揆,反而內閣績效更好,這並不是台灣的偶然。這在西歐的雙首長制國家都是通例。芬蘭、奧地利、愛爾蘭、冰島、葡萄牙等雙首長制國家,如單純從憲法文本來看,總統介入行政權的空間都比我國憲法増修條款大得多,但是他們的總統基本上權力行使仍然是仲裁性格,避免介入行政權。結果這些國家依世界銀行的評價,無論是政府效率、廉潔、政府穏定上,都遠比總統制的美國或總統介入行政權較多的法國傑出多多。

因此,像馬總統在張內閣時不介入干政,實在不能用跛鴨來定義,而應該是回歸西歐典型的雙首長制的體制或回歸張君勱起草的憲法體制來定義。

比較了台灣自己20年來的憲政運作、也跨國比較了西方各國雙首長制、總統制的運作,再依循憲法的規範及憲政原則後,不但不必為了初選而在跛鴨、憲政空窗期上煩惱,反而應該參考前述國內、國際的實例,改頭換面地運作,那麼,內閣將依例而更受肯定,總統聲望也肯定可以水漲船高。例如當年就是這樣:當張善政施政受到肯定後,馬總統的聲望也終於脫離谷底而上升。

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