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專欄

林濁水觀點》總統到底負了什麼最終責任? —以陳馬總統做例子

憲法對總統並沒有課責的規定,而在選舉實務上,最後被課責的又是政黨而不是總統,那麼,對於負責,蔡總統又說得那麼斬釘截鐵,是不是她準備要建立一個有效的對總統課責的機制?按理,這機制可以是透過修憲建立—修憲當然是很不容易的事;這機制也可以是一個明確的可以形成堅實的慣例的具體承諾。

林濁水

儘管賴清德推動的勞基法修正案獲得黨團和多數民眾支持,卻引起勞運團體尤其是學運團體的強烈反彈,於是,先後有媒體報導說「蔡英文二度出手,賴揆修勞基法鐵板才鬆動」、「行政院長賴清德對政院修法版本非常堅持,一字都不願意改」,但是「總統召見勞動部長、國發會主委等首長,修正定調後,部長才向賴清德報告微調版本,賴也只好接受。」等等內幕。這內幕報導很強調府院的不合,使得府院雙方很快都加以否認。接著總統接連在臉書上和中央黨部強調勞基法修法這件事她會負最終責任。

可惜的是,這個放出來的內幕消息和總統的說明似乎並沒有替總統卸下什麼來自年輕人的壓力,年輕人還是繼續反彈。為什麼?也許是因為總統的承諾負責固然可貴,但是學運團體並沒有聽到總統在什麼情況下要用什麼辦法負責?

確實,在現有體制上,我們真是找不到國家政策出問題,總統要怎麼負責的規定。

蔡英文強調勞基法修法這件事她會負最終責任。(記者朱沛雄攝)

總統的說明是:「所有政務的推動,我會與賴院長及執政團隊共同承擔。而我做為總統和黨主席,會負起最後的責任。」總統勇於承擔責任,這是好事,但是總統要透過什麼途徑怎樣負責卻是個問題。

一般國家的體制是這樣:內閣制或雙首長制都有內閣向國會負責任的明確規定,閣揆如果做不好,國會可以通過倒閣的方式叫他負責下台,也可以不待國會倒閣,由同黨的國會黨團直接選出新黨魁讓閣揆自然解職,當然,另一方面閣揆也可以解散國會,透過國會改選讓民眾裁決誰是誰非,最終誰該負責任;但是一般國家不但都沒有總統要向國會負責的規定,我國憲法上也找不到把「負責」兩個字放在總統總統頭上的條文,總統受到任期保障,國會和黨團那些讓閣揆負責任的手段都用不到總統身上。

要總統負責下台,就我國來說,就是罷免了。

只是罷免程序是:立委三分之一提案,三分之二同意,再經公民投票,二分之一公民投票,二分之一同意才算通過。這門檻高到沒有什麼機會用得上,結果就是徒有規定卻形同具文。制憲時,美國建國諸賢不欣賞直接民主,連總統、參議員都是間接選舉的,罷免總統的制度自然就沒有了。於是,要總統負責,勉強說,只有到他第一任任期屆滿要競選連任時,可以透過投票的方式讓他下台這一個途徑。在美國這一招倒是管用,連任選舉前,如果總統聲望太低,民意民調落到50%以下,落選差不多就成了鐵律。但是奇特的是,這一招在台灣已經被馬、扁兩總統證明行不通了。

陳水扁在2004年,馬英九在2012年總統連任選舉前滿意度都掉到4成以下,不只是這樣,就個人聲望來説,還都落後給他們的對手連戰和蔡英文。但是非常神奇的是票一投出來卻是聲望低的陳水扁和馬英九當選。可見連選舉都不是叫總統負責的辦法。

2004,2008,2012,2016四次總統選舉,候選人選前個人聲望趨勢圖。(圖:tvbs民調)

那麼,是誰救了這兩個在聲望上弱勢的總統候選人?答案是政黨的聲望。

在2003~2005年之間,國民黨黑金貪腐的形象深入人心,在民、親、台聯三黨的圍攻之下,政黨的認同度一直落後民進黨,民眾害怕連戰勝選黑金會復辟,而民進黨改革形象仍然被社會信任,於是民進黨就救了陳水扁,讓他不必為施政不得人心,個人聲望輸人而落選。

2006年謝長廷因為和選台北市長時和陳水扁劃清界線,個人聲望追過馬英九,這領先,一直維持到2008年總統選舉後,但由於前一年2005年陳總統夫妻貪腐案爆發後,貪腐形象轉移到民進黨身上,再加上陳總統不顧一切的和美國對幹,嚇壞了民眾,還加上親民黨式微,支持民眾被國民黨吸納,國民黨的認同感大幅領先民進黨,於是這次總統選舉便輪到國民黨回頭救到了馬英九。接下來便是2012年選舉。

2012年選舉中蔡英文個人聲望長期領先馬英九,但是民眾的政黨認同民進黨仍然落後國民黨,陳水扁的陰影仍舊強烈地留在美國國務院官員心中,選舉時出手打壓,於是聲望領先的蔡英文又輸給了聲望大幅落後的馬英九。國民黨第二次救了馬英九。 經過馬英九8年失敗的執政,再加上國民黨的親中令民眾恐慌,還有林益世、賴素如案接連發生,黨的形象大壞,先受到白色力量轟擊,2014年選舉大敗,到了2016年頹勢更加嚴重,於是在換柱之前個人聲望長期領先的朱立倫敗給了落後的蔡英文。

台灣民眾政黨傾向分析。(圖:台灣指標民調)

四次選舉居然都是聲望領先的,戰到後來輸給聲望落後的,真的令人不知從何説起。

四次選舉中的2004和2012年選舉,都說明了在統獨對峙、剛性政黨、朝野政黨尖銳對立的台灣,選舉追究總統責任的功能被嚴重的破壞掉了。

但是,民望比較高的政黨把黨的候選人硬生生拉拔上來並不是不必付出代價的。硬拉拔,就造成了2008、2016年兩次選舉讓聲望領先的自己黨籍候選人敗選的結果。由於2008年後的陳水扁和2016年後馬英九都不可再參選總統了,因此,也就沒有負什麼執政失敗責任的問題,但是他們執政失敗的責任還是被追究了,追究的結果就由政黨和政黨提名的新候選人來承擔。這寃枉嗎?但是事實就是這樣。

從2000年到現在,我們看得很清楚的是,無論從制度上或實務上,既有的中華民國憲政體制都沒有總統負起什麼責任這麼一回事;所謂的「總統」負責便是總統不換,換閣揆,17年來閣揆就這樣換了14位了,這頻率是當今包括所有,無論是內閣制、雙首長制,不管是先進落後都比不上。換閣揆以示負責雖然是馬、扁行諸有年的慣例,但相信不見得會是蔡總統未來的作法。

民主政治的基本原則是權責相當。我們的體制在憲法的規定上權責不明這是社會普遍的共識。但是總統獨排眾議,基於權責必須相當的原則,當蔡總說她將負起最終的責任時,她已經明確否定了社會多數人的看法,認為無論最終的權或責任全明確的落在她一個人的身上。現在且跳過權的爭議,針對責方面進行探討。

由於憲法對總統並沒有課責的規定,而在選舉實務上,最後被課責的又是政黨而不是總統,那麼,對於負責,蔡總統又說得那麼斬釘截鐵,是不是她準備要建立一個有效的對總統課責的機制?按理,這機制可以是透過修憲建立—修憲當然是很不容易的事;這機制也可以是一個明確的可以形成堅實的慣例的具體承諾。

到底總統心目中可以結束台灣總統有權無責的憲政破洞的這一個機制是什麼,現在雖然還沒人知道,但是由於她話得那得那麼斬釘截鐵說要負責,也許我們很快就可以看到具體的答案。 

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