晴時多雲

林濁水觀點》總統的權力、決策與價值世界

總統高舉價值大旗惹了大麻煩,在價值上沈默模糊又造成災難,那麼面對價值,總統到底怎麼辦?

林濁水

怎樣跟蘇貞昌互動,總統信心十足地說:「歷經了兩位(行政院長),現在是第三位,不能說完全沒有問題,至少在各自發揮的功能上,應該算是可以運轉的模式……」 

所謂運轉要成其為模式,必須內在具備穩定、明確、一貫的內在精神和程序,對外足以形成鮮明區別的性質。那麼,總統的權力運作已經具備這樣條件的「模式」了嗎?其實,她的權力運作方式,恐怕是歷來總統中最變化多端,最難化約成什麼模式的。

單單像人事權的運作,可以公開管到地方政府經營的公司的總經理;也可以在總統府和王金平、陳維昭談管案;同時賴清德接到葉俊榮電話嚇了一跳時,賴馬上告訴葉要向總統報告,表示府和部認定的規矩是,院長只是部長和總統間的傳令官,不是部長的上司,而總統直是管到部長以下的校長人事;出了事後又說台大校長聘任是部長權責,總統和院長都不該管;部會用人有爭議時,可以強調分層負責精神說,部裡人事是部長管的,但是又接著說向總統負責的是部長,馬上不分層負責地把院長跳過去;還有,總統府接連放不同消息的結果,如駐美代表處的政治組長等的人事任命成了羅生門⋯⋯。坦白講,這些事件總合起來,實在拚湊不出什麼模式。

在人事權運作上,沒有什麼模式可言,當然很不是什麼好事情。麻煩的是,「沒有模式」固然在人事運作上是這樣,在政策決行上也沒有不同,三年執政困頓,這便是個核心問題。

2018年選舉大敗後,總統和院長都各自發表了一分施政反省報告,現在就從總統表達反省結論的〈給黨員的一封信〉談總統的權力運作模式。

怎樣跟蘇貞昌互動,總統信心十足。(本報資料照)

一、總統的反省比賴揆更能讓我們犀利而深刻切入三年困境所在

儘管賴清德院長的〈行政院對2018選舉的檢討〉獲得比較廣泛的肯定,他提到的憲改課題,也獲得了正面的回應;相對的,蔡總統〈給黨員的一封信〉,目前還沒有正面的評價,但是並不能因此就等閒看待。理由是:

1、她將依據她的檢討而「做一個不一樣的總統」,影響肯定重大;

2、她的公開信,對三年執政困頓的過程敍述得非常生動鮮活,對我們暸解真相幫助非常大。她根據親身的體會描述,要是她不說,外人不會有這樣精準的描繪;

3、雖然非常簡短,卻觸及了台灣民主化以來,台灣體制非常深刻的憲政難題。

簡單的說,賴揆重點在施政的坦白承認,所以獲得好評;總統自我辯解的重點雖然得到負評,但是她對權力運作的方式的生動描述涵括了非常高層的、深刻的,應該深入探討的意涵。

總統〈給黨員的一封信〉中說:

我雖然做出決策,但沒有站在第一線領導,這導致了社會更分裂。我為了降低社會衝突,刻意在價值分歧的議題上,選擇沉默或模糊。人民不會因為我的沉默而停止分裂。支持者不知道要如何辯護,反對者則聲音越來越大。我們被夾在中間,想要求取兩邊的平衡,卻被兩邊攻擊。

這些過程的描繪精準生動,大家眼睛一亮,長期以來許多國家令人摸不清的事情脈絡突然淸晰;只是脈絡固然淸晰,大家的困惑卻沒有因此一掃而空。

二、總統只設定議題,不做價值決斷,所以沒有決策,也沒有領導,只有干預。

在〈給黨員的一封信〉中,她提到了價值、決策、領導三個關鍵詞。依常理,三個關鍵詞的關係是這樣:政策無非是社會價值強制性的分配方案,因此,所謂「決策」,無非是在價值的取捨權衡上做了政治決斷,所謂的改革方案,更是非常重大的價值重分配方案;接著,所謂「領導」,無非是依據價值決斷掌握執行方向引導跟隨者。 既然三個關鍵詞的關係是,價值決斷→政策→領導,她怎麼在價值模糊下做得到有決策、有領導?總統沒有價值決斷,那麼政策要怎麼來?她的方案很特別,也非常新潮,她鍾愛審議式民主的決策途徑,希望由下而上地形成「共識」性的價值決斷。

審議民主做為代議民主,程序民主,憲政民主的進一步補充性的發展,雖然在西方被提出的歷史相當短,迄今仍在實驗階段,但是在2000年代初,民進黨面臨少數政府困難時被認真引進,希望通過「民意的力量」抵抗國會中國民黨的立法杯葛。等到2016年後,民進黨在國會中已經擁有絕對多數,蔡總統推動像年改等最重大的改革時,進一步運用,把審議民主的決策地位提升到超過西方民主國家的地步,依她初始意思是:重大改革決策由總統府中的審議民主機制如年改會等主導,替總統、行政、做成最艱難的價值決斷,然後由國會照單收下,完成政策合法化的程序形式。

總統自我辯解的重點雖然得到負評,但是她對權力運作的方式的生動描述涵括了非常高層的、深刻的,應該深入探討的意涵。(本報資料照)

只是年改會不只沒有形成共識,過程中,審議民主強調的核心精神如深思熟慮、理性對話都沒有看到,看到的反而是陳抗愈演愈烈,社會動盪,結果審議終結,而國家決策品質沒有改善,政府正當性也沒有強化,總統的聲望更因此直線下落。毫無疑問的,年改會是審議民主一次代價慘烈的失敗操演。

既然,總統不做政治決斷,而審議民主還沒有做成共識,甚至像年改會議根本做不出決議,那麼總統自然不可能依據價值做方向的領導。因此總統雖然說她做了決策,但其實她並沒有做決策,只是「設定了議題」而已;她說她的領導雖然「不站在第一線」但是仍然在後面領導,其實也沒有領導,她在過程中的頻頻介入,並不是領導只是「干預」。

以年改做例子,把她的〈給黨員的一封信〉翻譯成通俗的故事就是:開啟了戰場後,統帥既不擬定戰略,也不領軍作戰,站高山上觀看雙方部隊持續不斷地亂戰,希望維持自已在衝突交鋒的炮火之外的位置,等待戰果出來,只是沒想到,所有的炮火反而一齊向山頂上猛轟,結果代價慘烈。

開啓了戰場,然後在價值上選擇沉默或模糊代價真是非同小可。

三、社運叢林和總統的價值觀

任何進步改革運動,都是由懷抱強烈信念的進步份子發動價值重分配爭議才開始的;那麼在價值上選擇沉默或模糊還可以算是進步陣營中人嗎?總統在她給黨員的信中,也從頭到尾流露出來她高度不喜歡價值矛盾産生的社會衝突,這在她出身和高階公務員的背景上,雖然是合情合理的性向,也使她2008年當黨主席後領導黨遠離「街頭暴力」;但是她到了參選2016年總統後和剛當選時,她對價值矛盾並不是採取〈給黨員的一封信〉中說的沈默模糊立場。

無論如何,讓國民黨在2014、2016年接連被摧枯拉朽的關鍵在於2012年之後,街頭上一波波蜂擁呼嘯的價值掛帥主義的群眾運動,而不是民進黨的努力—在街頭,民進黨甚至被掛白旗以區隔藍綠的民眾要求靠邊站。在這樣的背景下,2016年上台之初,總統價值掛帥,高舉進步大旗是合情合理的,於是她:

1、人事佈局上在行政院和國會中,和過去歷任總統相比,她佈署了最多的社運人士;

2、針對最受社會期待的改革議題,可以表現進步價值的,像年改、司改,總統都拋開體制羈絆,把業務切割搬進進總統府另行成立委員會直接掌理,轉型正義雖然處理機關促轉會設在行政院,但是人事業務仍然由總統府直接而全面地掌握;

3、在出訪拉美前後遇到價值衝突,總統更有履及劍及地出面主導價值走向的演出:

(1)2016華航空服員罷工,蔡總統迅速強調「若非忍無可忍,不會罷工」、「我不會讓你們孤單」,華航董事長立刻被撤換,新董事長對工會訴求照單全收。

(2)海軍陸戰隊虐狗事件,總統隔洋在巴拿馬出訪途中迅速表示,太殘忍了,第一時間要求國防部等單位處置,國防部長馮世寬隨著二度出面,手持菊花束向小狗獻花致哀,陸戰隊司令被民眾羞辱不敢回應。

無論從「執政部隊編成」、價值業務承欖、對價值衝突事件迅速嗆聲,在在呈現總統濃厚的社運文青情調,價值的表達經常唯恐不夠站在第一線,唯恐不色彩鮮明,完全不採什麼沈默、模糊策略。

讓國民黨接連被摧枯拉朽的關鍵在於2012年之後,街頭上一波波蜂擁呼嘯的價值掛帥主義的群眾運動,而不是民進黨的努力—在街頭,民進黨甚至被掛白旗以區隔藍綠的民眾要求靠邊站。(本報資料照)

總統一開始高舉價值大旗往前衝,應該是看到了白色群眾翻轉政權的驚人力量,但是她似乎沒有理解到,眾多不同價值觀的群眾滙集起來,力量固然足以摧枯拉朽;但是從人類歷史發展的軌跡上看,所謂進步價值往往只是少數的「進步份子」堅持追求的,因此,當這些價值個別地提出來時,便和大眾的主流價值對立,於是很快的,她發現了自已「太進歩」了,以致於像她在信中說的,群眾跟不上,於是她轉換軌道,採取價值模糊策略。然而她既然採取價值模糊策略了,其實就不存在所謂群眾跟不上的問題,只有讓民眾摸不清狀況,甚至自己原來的跟隨者火大,造成總統說的「被兩邊攻擊」狀況的問題了。

基本上,「太進步-群眾跟不上」和「價值模糊-失去領導」,其實是她執政前後兩個階段的兩組不同現象,總統在〈給黨員的一封信〉中卻混淆在一起講,造成了邏輯上的混淆困難,蠻可惜的。

無論從事先高舉價值大旗直衝,令民眾跟不上,或後來的收起旗幟,價值模糊,失去領導,都同樣說明了,過去從未涉足社運的總統,一旦走進社運叢林,就一直都沒有在叢林中找到路徑,以致面對進步價值和保守價值的衝突時處理的「模式」一變再變,同時,變雖然很大,卻經常治絲愈紊

四、誤入審議叢林

仍然在「研發」階段的審議民主,再怎樣有潛在的進步價值,其價值甚至已經被部分案例證實,但是把年改付諸審議民主,無論如何註定是一場災難。理由是:

1、審議是補助性的,現在被當成主導性的,而行政、立法形同只是替審議民主的決策完成合法化程序的載具而已,這有問題。

2、公教年改內在的價值衝突,其零和性格遠比一般勞資勞動條件的衝突還尖銳。因為勞資雙方,在分配上雖然衝突尖銳,但是雙方都有讓企業能繼續營運下去的共同利益,雙方存在互相依存的共生關係,這帶來了雙方妥協的空間。這樣的共同利益帶來的妥協空間,在年改陳抗份子認為政府是「責任無限公司」的前提上,是被當做不存在的1

3、運動團體,不管保守主義的或進步主義的,基本上一樣是高度單一價值絕對主義取向的,他們難以妥協的絕對主義性格,和審議民主中所假設的,公民有能夠深思熟慮、和他人理性對話的,人民的偏好是穩定但可以轉變而且被說服的等特性,往往背道而馳。總統也許因為沒有參與過或處理過社運的經驗,以致於完全沒有考慮到這一個非常根本的現實困局。

4、審議民主,特別強調過程中資訊徹底透明、和責任的釐清,所有來龍去脈都必須交代清楚。沒有這兩個精神就沒有所謂的審議民主。然而在年改會中,當局資訊的提供是選擇性的,甚至責任是被扭曲的,算是一種改造過的特殊審議民主,過程既然不與人同,便難有預期的好結果2

五、從審議民主決策到即興決策到兩者並行,從在後面「領導」到第一線領導,從閣揆一切決定到早有可以運作的模式,模式多到變毫無模式。

在年改等審議民主運作上吃了大虧後,她說:很多議題上,我們希望有較多的時間,和不同意見者溝通,但一拖再拖的結果,終究導致人民的不耐與不滿,讓支持者失去熱情,甚至讓整個台灣有一種被困住了的感覺。政治要明快,要有節奏感,要讓人民有感。政治其實就是給答案。

公教年改內在的價值衝突,其零和性格遠比一般勞資勞動條件的衝突還尖銳。因為勞資雙方在分配上雖然衝突尖銳,但是雙方都有讓企業能繼續營運下去的共同利益,但在年改陳抗份子認為政府是「責任無限公司」的前提上,是被當做不存在的。(本報資料照)

我會做一個很不一樣的總統。

在強調要做一個很不一樣的總統,並貼進民眾並站在第一線領導後,她無論在迴廊、基層、記者茶敍中宣布平價煙、稅收紅包等等政策。這些政策的丟出,果然是一點也不花時間的,跳過和正式執政團隊溝通的,更不用說有什麼審議的「即興演出」,零時差地給出了「答案」,無論精神和程序,完全是和不惜花費大量時間的,非常細密的審議民主徹底對立。

只是問題並沒有這麼單純:

1、總統鍾愛審議民主的態度似乎沒有放棄,例如她還特別推薦文化部以審議民主方式處理中正紀念堂,這又回到政府自己不給答案的途徑上。於是決策過程政府給答案和不給答案雙軌並進;而且似乎是難的由人民給答案,容易的政府給甚至是即興式的答案。再等到蘇貞昌就任後,她又有新的程序,過去是跳過行政部門直接就即興了,現在說會先和蘇貞昌溝通。這又是大轉彎。

2、不只如此,先是承認了蘇貞昌說的,人和事一切由閣揆決定並負責。那當然就是她採取和過去凡事介入完全不一樣的作法了;不料最近又說她從前早已有沒有問題、可以運作的模式了,那豈不是又否認了蘇貞昌的轉述?

3、當然,還有站在第一線領導後還有沒有後面領導的問題,如果沒有,人事任命為什麼持續有羅生門事件? 回顧起來,時間才短短三年,但是無論是在人事安排和決策、執行上的處理方式都變幻莫測,令人眼花瞭亂。這是有模式嗎?如果要說有,那就是模式多到反而成了沒有模式。

最後,跳過令人眼花的所謂模式問題,且回到決策、領導最核心的價值上面:總統高舉價值大旗惹了大麻煩,在價值上沈默模糊又造成災難,那麼面對價值,總統到底怎麼辦?於是我們遇到了肯定要進一步面對的現代民主國家「統與治」的基本政治哲學問題。

註:

1. 或者至少說,對年輕的,還要很久的時間才退休的公教,可能有人認為這空間存在;但是已退或很快就要退的公教,這空間並不存在。政府是「責任無限公司」,不是常態公民社會的看法,而是基於一種特別的,前現代的「共同體」立場的看法。見林濁水,《共同體 世界圖像下的台灣》,p72~73。

2. 例如所謂的「挹注」就是不誠實的說法。又如社會的觀點是領到替代率最高達140%,必有其弊,但是當局奇怪地對其責任一再隱瞞等等。

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