林濁水
8月底密集出現了10家11次蔡總統上台百日的民調。比起剛上台時的調查，民眾對蔡總統的滿意度全都跌了一大截。11次民調中，沒有一次滿意度是及格的，甚至只有3次到達5成出頭，1次不到4成，其他7次全落在4成多，11次平均下來是45.9%，這民調很令人傷心。
蔡總統上台百日的民調一覽表。（作者製表）
8月29日由「台灣民意基金會」公佈民調的記者會時，中山大學教授廖達琪認為，針對蔡總統迅速下跌的民眾滿意度說：「現在評價施政表現時間太短了點，應該看2018年的地方選舉結果，那才是一個比較清楚的分析點」；但是基金會董事長游盈隆說的卻是的「花蓮政情丕變，市長選補選民進黨失守是因為蔡英文新政府上台三月，民進黨概括承受了選民的責難，也付出了代價。」
比這段話更令人驚心的是，他說：「中性選民的轉向，並與國民黨支持者趨向一致，形成不滿意新政府的一股力量。」同時，蔡總統的跌勢還「沒有停止的跡象」。更驚人的是，最新的民調是台灣指標民調做的，民調中蔡總統的滿意程度掉到43%，不滿意度45%已經出現死亡交叉！假如跌勢還要繼續向下走，要跌到哪裡？難道要像陳、馬兩位總統，像下兩個圖呈現的tvbs民調一樣，最後成為10趴總統嗎？那豈不太嚇人？
只要是民選公職一旦當選就非得迅速落到眾相不滿，然後在慘不忍賭的10趴情境下結束任期嗎？民主政治的常態豈不應該是有人愈做愈被稱讚，有的一路持平，有的一路下滑？
正好在總統就職的5月，《遠見》雜誌做了一份民眾對2014年底當選的縣市長民調，比起他們剛上台，民眾充滿想像和期待的「蜜月期」相比，回歸基本面後的一年，縣市民對他們的評價雖然下降的居多，22人中有16位，但是到底不像2000年以來，三位總統清一色地下滑，22人中仍然有6人民調是上揚的，總體來說仍是有上、有下、有平的常態。
22人中，陳菊滿意度高達78.6%，賴淸德78.7%，兩人高居一、二名。其中，賴淸德2011年當選時的74.1%算是不錯，但是仍然能百尺竿頭，更進一步，陳菊更戲劇化，2007年剛剛當選時滿意度只有48.2%，現在居然成了人氣王。
但這樣比較還不夠。
縣市長雖然在蜜月期過後多數滿意度下滑「回歸原形」，但是一年之久總體也不過是從平均62.1%降到60.0％，比去年少了2.1%，然而，陳、馬、蔡三位總統在短短的100天中下滑的幅度竟少則一成五，多則兩成多，比較起真是難以相信；而所謂縣市長所回歸的「原形」是60.0％，但是馬、蔡兩位總統都掉到了五成以下，真是差距太大。
當選總統的往往是被認為比縣市長都優秀的人才，例如，陳總統在當市長時被評價為第一名的縣市長。如果將來的總統是從現在的優秀縣市長中脫穎而出，那麼這些並不見得比三位總統有多麼優秀的縣市長，將來會不會重蹈三位總統的覆轍成為10趴總統？大家能不為將來有志於角逐總統選舉的當今傑出縣市長捏把冷汗，更為國家未來的前途捏一把冷汗？
為什麼傑出的市長變成了10趴總統？假如不是能力不夠，難道真的就是國家管理起來比地方政府難那麼多嗎？
管理國家當然比管理地方政府難，但也不致於竟沒有人可以勝任。2000年後總統竟是如此慘，憲政體制當然是最大的關鍵。我們可以說，一個好的憲政體並不能保證讓每一位當選的人都變成好總統；但是體制壞到一個程度的話，保證可以讓每一個總統都做得很狼狽，這倒是沒有問題。
我問過好幾位現任或曾任的縣市長－藍綠都有，請教他們，假使不准你參加縣市政府主管會議，也不可以隨時找局處長來下命令給他們，請問你這個首長怎麼做？他們的回答清一色：這樣的縣市長我不會做。他們共同看法是政務推展必須劍及履及，只要稍一鬆懈，就會出大麻煩，這樣的體制對首長政策的整合和追蹤掌握非常不利，一定會亂成一團。假使回答的縣市長是當過閣揆或閣員的，他們還會説，當前的中央政府體制根本是亂源，甚至有曾角逐國家領導人的，更說體制不改，我才不願意把自己葬送在這樣體制下的總統位子上。
當選總統的往往是被認為比縣市長都優秀的人才，如果將來的總統是從現在的優秀縣市長中脫穎而出，那麼這些並不見得比三位總統有多麼優秀的縣市長，將來會不會重蹈三位總統的覆轍成為10趴總統？（資料照，記者王藝菘攝）
從陳、馬、蔡三位總統艱難的處境，對照民進黨縣市長的表現，和他們一色毫無懸念的清楚回答，我們實在該明白到1997年的修憲既維持總統實質決策大權，又剝奪他法國總統和閣揆共同主持部會議的權力，這影響有多深遠了。
從這樣一個角度出發，我們推動憲改的出發點就會和一般社會大眾甚至學界不同。他們憲改的出發點是「總統有權無責」。這意思是：憲改的目的就在於增加總統（或總理）的責，要減少總統（或總理）的權。這個主張肯定把競逐大位的人和他的集團嚇壞了：現在是所謂的有權無責，總統都做得寸步難行了，竟然還要減權加責，這還了得。
一些要競逐大位的集團必定是最有力量的集團，於是便盡一切力量阻擋憲改。遺憾的是，如果憲改目的只在削總統的權，增總統的責，他們這樣杯葛，也算人之常情，也站得住腳，這恐怕就是今天民調支持憲改的民眾雖然高達8成，學界又一面倒地主張憲改，學運也同樣呼籲，甚至94高齢的李前總統都帶著12支心臓血管支架四處奔走推動憲改，卻怎麼推也推不動的根本原因。
因此，在8月27日由李登輝基金會主辦的「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」中，我的論文就是從這個角度寫的：
從「總統有決定權卻被排除在部長會議之外，使總統的實質決策權和閣揆的合法指揮權出現斷裂」的現實出發，檢討「行政權行使的效能」，而放棄「多年來政、學界總統有權無責，閣揆有責無權的主流批判觀點。」
我的看法是，權責關係涉及民主政治根本原理和國家長治久安；而行政權的效能涉及的是人民現實的生活，憲改兩者必須兼顧，不能只關注前者。
實質決策權和合法指揮權出現斷裂的嚴重憲政破口在陳總統2000年一上台時就被清楚地發現了，毫無疑問的，這破口問題要解決必須修憲，但是，一方面修憲工程浩大，另一方面，對參加權力競逐的各個集團來說，現有體制再破碎，都仍然是他們操作得最熟悉的、獲得權力最多的路徑，換句話說，他們都是既有爛憲政規範下的既得利益集團，不願意冒險面對新的遊戲規則。
偏偏三位總統和凡事抓大不抓小的李總統不同，三位都是事無大小，必親力親為，於是上台後採取各種巧門措施。總統凡事親力親為，依雍正皇帝的例，這並不見得不好，甚至是百姓的幸福，但現在我們因體制所致，卻造成了內閣愈來愈弱勢，然後總統滿意度跟著急降。
無論要總統權責相當，或是賦予他更充分的行政權，當然都得修憲；但是在2004年在國民黨堅持，民進黨急著要國會減半案通過以便向「人格者」交代的情境之下，兩黨交易的結果，立法院通過了全世界最高的修憲門檻，此後修憲便難之又難；但是總統權責的規範的破洞到底太嚴重了，於是胡佛院士和台灣守護民主平台先後一再提出主張，建議訂定《總統職權行使法》加以「補充」。
2004年在國民黨堅持，民進黨急著要國會減半案通過以便向「人格者」交代的情境之下，兩黨交易的結果，立法院通過了全世界最高的修憲門檻，此後修憲便難之又難。（資料照，記者廖振輝攝）
胡佛院士和台灣守護民主平台還沒沒有公佈他們的《總統職權行使法》的具體內容，目前看來他們似乎是傾向對總統提名權等加以限制。按理，因為修憲不是一蹴可及，所以只能權宜地立法規範總統的職權，但依本文的立場，《總統職權行使法》除了限制總統的權力外應該還有兩點：
1、可以賦予總統有最起碼的順利行使權力的規範，其中最重要的是回到1997年修憲時被漏掉的法國雙首長制的原案：總統有和行政院長共同主持行政院會的規範。
2、總統的職權以立法方式規範，無論規範責任的課予或權力的授予都應該是「 階段性的權宜做法」，最後一定要回歸修憲解決。因此，《總統職權行使法》應該有落日條款，既課總統和國會進行憲改的責任，並規定《總統職權行使法》的落日。
事實上，由於憲政體制的破口實在太大，在實務上不做任何權宜，國家機器根本沒有辦法運作，所以縱使還沒有《總統職權行使法》做權宜的憑籍，從兩蔣開始，「權宜」措施就已經堂而皇之地在進行了。兩蔣在以黨領政的藉口下，透過中常會治國，這種把中常會當成太上行政院會的作法，長期被自由派人士、黨外抨擊是違憲。但是，批評儘管批評，這一個權宜還是一直被沿襲下來，等到2000年政黨輪替後，後換上「九人決策小組」、「 五人溝通小組」、「府院黨黨團協調會報」、府院黨五人小組、中山會報等等名義出現，到了蔡總統上任，採取比較避開黨組織的作法，變形為廚房內閣會議、便當會等方式，還新創了在總統府成立各種委員會的作法。
比較起來，在彌補憲政破口方面，蔡總統最積極也最認真，甚至最創新，而爭議點也自然最多。其中最爭議的無非是總統府的各種委員會。如年金改革委員會將一併架空行政院會、考試院會和國會。為什麼可以這樣做？總統府的解釋是：年金改革涉及行政權、考試、立法三院職權，所以總統依憲法44條規定的「召集各院院長」「會商解決」「院與院間之爭執」在總統府成立年金改革委員會。
這完全曲解了憲法。
第44條規定的總統職權是很清楚的「仲裁權」。所謂仲裁是當事者各方發生爭端時才由第三者出面處理，換句話說，這要三院都提了方案，而方案又有重大出入、相爭不下時，才由總統召集院長仲裁，但是現在總統的做法是三院的案在那裡，都還沒有人看到，總統就說要協調了；同時也不是依憲政規則，找「院長」來會商，而是跳過院長由總統府直接找院長底下的官員、委員到總統府開取代行政院會、考試院院會壓縮立法院院會
這簡直是進行不修憲也不修法的憲法革命了，哪裡符合憲法44條的規定？
諸如此類的補破口的權宜措施所在多有，例如，美國嚴行權力分立精神，總統和國會議員沒有上下隸屬關係；西歐、北歐國家包括法國雙首長制國家，雖然直選但都嚴守不兼黨魁的規範，陳、馬、蔡三位總統，在當選前也都曾這樣宣誓，但是後來卻都為了「成為國會議員的上司」兼任起黨魁了，毫無疑問的，這也違背了民主自由權力分立的憲政原則。
不只總統，甚至國會領袖也利用憲政破口建立了違背民主憲政精神的國會體制，例如完全和國會合議制牴觸的朝野協商機制。
李總統在「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」閉幕致詞中以「登輝今年已經94了，還剩5年能為台灣做事，餘生將推動第二次民主改革。」做為結論。（記者廖振輝攝）
由於憲法的破口太巨大，以致無法阻止總統進行各式各樣的權宜措施，然而，到目前看來，這些權宜措施全都改善不了三位總統的施政品質，反而使部長夾在總統、閣揆和國會間很難做事。這些權宜措施到現在效果乏善可陳，結果將是總統只好再繼續嘗試新的、自以為有效的爭議性權宜措施，這樣下去，我國的憲政秩序不只將混亂到難以想像，憲政秩序也將隨著總統的新嘗試而悲慘地永遠處在不確定的狀態下。
因此，《總統職權行使法》的立法將宣告一個至少是伴隨憲改許諾的階段性的明確秩序。
儘管有人認為《總統職權行使法》是有憲政爭議的，所以佔國會多數的民進黨不能接受，問題是，這豈不是放著現在有違憲爭議的各式各樣權宜措施不管，甚至形同承認它的合憲合法？而且是不是形同任令自己同黨籍的總統一路往10趴總統的方向淪落也無所謂？總統搞成10趴並不只是總統個人的榮辱而已，也將帶動民進黨的沈淪，更重要的是，當總統只剩10趴時，代表的會是民眾多深的痛苦和國家多暗淡的前途。
李總統在「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」閉幕致詞中以這句話做結論：
「登輝今年已經94了，還剩5年能為台灣做事，餘生將推動第二次民主改革。」
一個94歲老人帶著心臟血管架著12支支架拚民主改革，這也太嚇人，這麼一句話道盡這位30年來政績遙遙領先其他三位總統的的老人，面對不顧國家進步，不管國民幸福，甚至不在乎自己的前途的危機，只顧死守讓他們爬上位子的遊戲規則不放，而抵制到憲改動彈不得時的悲涼。
無論如何，這不應該是他的晚年。
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