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林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(八):從死亡交叉十趴總統中脫困方案

2000年後台灣總統民調竟是如此慘,憲政體制當然是最大的關鍵。我們可以說,一個好的憲政體並不保證讓每一位當選的都變成好總統;但是體制壞到一個程度的話,保證可以讓每一個總統都做得很狼狽,這倒是沒有問題。

林濁水

8月底密集出現了10家11次蔡總統上台百日的民調。比起剛上台時的調查,民眾對蔡總統的滿意度全都跌了一大截。11次民調中,沒有一次滿意度是及格的,甚至只有3次到達5成出頭,1次不到4成,其他7次全落在4成多,11次平均下來是45.9%,這民調很令人傷心。

蔡總統上台百日的民調一覽表。(作者製表)

8月29日由「台灣民意基金會」公佈民調的記者會時,中山大學教授廖達琪認為,針對蔡總統迅速下跌的民眾滿意度說:「現在評價施政表現時間太短了點,應該看2018年的地方選舉結果,那才是一個比較清楚的分析點」;但是基金會董事長游盈隆說的卻是的「花蓮政情丕變,市長選補選民進黨失守是因為蔡英文新政府上台三月,民進黨概括承受了選民的責難,也付出了代價。」

比這段話更令人驚心的是,他說:「中性選民的轉向,並與國民黨支持者趨向一致,形成不滿意新政府的一股力量。」同時,蔡總統的跌勢還「沒有停止的跡象」。更驚人的是,最新的民調是台灣指標民調做的,民調中蔡總統的滿意程度掉到43%,不滿意度45%已經出現死亡交叉!假如跌勢還要繼續向下走,要跌到哪裡?難道要像陳、馬兩位總統,像下兩個圖呈現的tvbs民調一樣,最後成為10趴總統嗎?那豈不太嚇人?

只要是民選公職一旦當選就非得迅速落到眾相不滿,然後在慘不忍賭的10趴情境下結束任期嗎?民主政治的常態豈不應該是有人愈做愈被稱讚,有的一路持平,有的一路下滑?

正好在總統就職的5月,《遠見》雜誌做了一份民眾對2014年底當選的縣市長民調,比起他們剛上台,民眾充滿想像和期待的「蜜月期」相比,回歸基本面後的一年,縣市民對他們的評價雖然下降的居多,22人中有16位,但是到底不像2000年以來,三位總統清一色地下滑,22人中仍然有6人民調是上揚的,總體來說仍是有上、有下、有平的常態。

22人中,陳菊滿意度高達78.6%,賴淸德78.7%,兩人高居一、二名。其中,賴淸德2011年當選時的74.1%算是不錯,但是仍然能百尺竿頭,更進一步,陳菊更戲劇化,2007年剛剛當選時滿意度只有48.2%,現在居然成了人氣王。

但這樣比較還不夠。

縣市長雖然在蜜月期過後多數滿意度下滑「回歸原形」,但是一年之久總體也不過是從平均62.1%降到60.0%,比去年少了2.1%,然而,陳、馬、蔡三位總統在短短的100天中下滑的幅度竟少則一成五,多則兩成多,比較起真是難以相信;而所謂縣市長所回歸的「原形」是60.0%,但是馬、蔡兩位總統都掉到了五成以下,真是差距太大。

當選總統的往往是被認為比縣市長都優秀的人才,例如,陳總統在當市長時被評價為第一名的縣市長。如果將來的總統是從現在的優秀縣市長中脫穎而出,那麼這些並不見得比三位總統有多麼優秀的縣市長,將來會不會重蹈三位總統的覆轍成為10趴總統?大家能不為將來有志於角逐總統選舉的當今傑出縣市長捏把冷汗,更為國家未來的前途捏一把冷汗?

為什麼傑出的市長變成了10趴總統?假如不是能力不夠,難道真的就是國家管理起來比地方政府難那麼多嗎?

管理國家當然比管理地方政府難,但也不致於竟沒有人可以勝任。2000年後總統竟是如此慘,憲政體制當然是最大的關鍵。我們可以說,一個好的憲政體並不能保證讓每一位當選的人都變成好總統;但是體制壞到一個程度的話,保證可以讓每一個總統都做得很狼狽,這倒是沒有問題。

我問過好幾位現任或曾任的縣市長-藍綠都有,請教他們,假使不准你參加縣市政府主管會議,也不可以隨時找局處長來下命令給他們,請問你這個首長怎麼做?他們的回答清一色:這樣的縣市長我不會做。他們共同看法是政務推展必須劍及履及,只要稍一鬆懈,就會出大麻煩,這樣的體制對首長政策的整合和追蹤掌握非常不利,一定會亂成一團。假使回答的縣市長是當過閣揆或閣員的,他們還會説,當前的中央政府體制根本是亂源,甚至有曾角逐國家領導人的,更說體制不改,我才不願意把自己葬送在這樣體制下的總統位子上。

當選總統的往往是被認為比縣市長都優秀的人才,如果將來的總統是從現在的優秀縣市長中脫穎而出,那麼這些並不見得比三位總統有多麼優秀的縣市長,將來會不會重蹈三位總統的覆轍成為10趴總統?(資料照,記者王藝菘攝)

從陳、馬、蔡三位總統艱難的處境,對照民進黨縣市長的表現,和他們一色毫無懸念的清楚回答,我們實在該明白到1997年的修憲既維持總統實質決策大權,又剝奪他法國總統和閣揆共同主持部會議的權力,這影響有多深遠了。

從這樣一個角度出發,我們推動憲改的出發點就會和一般社會大眾甚至學界不同。他們憲改的出發點是「總統有權無責」。這意思是:憲改的目的就在於增加總統(或總理)的責,要減少總統(或總理)的權。這個主張肯定把競逐大位的人和他的集團嚇壞了:現在是所謂的有權無責,總統都做得寸步難行了,竟然還要減權加責,這還了得。

一些要競逐大位的集團必定是最有力量的集團,於是便盡一切力量阻擋憲改。遺憾的是,如果憲改目的只在削總統的權,增總統的責,他們這樣杯葛,也算人之常情,也站得住腳,這恐怕就是今天民調支持憲改的民眾雖然高達8成,學界又一面倒地主張憲改,學運也同樣呼籲,甚至94高齢的李前總統都帶著12支心臓血管支架四處奔走推動憲改,卻怎麼推也推不動的根本原因。

因此,在8月27日由李登輝基金會主辦的「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」中,我的論文就是從這個角度寫的:

從「總統有決定權卻被排除在部長會議之外,使總統的實質決策權和閣揆的合法指揮權出現斷裂」的現實出發,檢討「行政權行使的效能」,而放棄「多年來政、學界總統有權無責,閣揆有責無權的主流批判觀點。」

我的看法是,權責關係涉及民主政治根本原理和國家長治久安;而行政權的效能涉及的是人民現實的生活,憲改兩者必須兼顧,不能只關注前者。

實質決策權和合法指揮權出現斷裂的嚴重憲政破口在陳總統2000年一上台時就被清楚地發現了,毫無疑問的,這破口問題要解決必須修憲,但是,一方面修憲工程浩大,另一方面,對參加權力競逐的各個集團來說,現有體制再破碎,都仍然是他們操作得最熟悉的、獲得權力最多的路徑,換句話說,他們都是既有爛憲政規範下的既得利益集團,不願意冒險面對新的遊戲規則。

偏偏三位總統和凡事抓大不抓小的李總統不同,三位都是事無大小,必親力親為,於是上台後採取各種巧門措施。總統凡事親力親為,依雍正皇帝的例,這並不見得不好,甚至是百姓的幸福,但現在我們因體制所致,卻造成了內閣愈來愈弱勢,然後總統滿意度跟著急降。

無論要總統權責相當,或是賦予他更充分的行政權,當然都得修憲;但是在2004年在國民黨堅持,民進黨急著要國會減半案通過以便向「人格者」交代的情境之下,兩黨交易的結果,立法院通過了全世界最高的修憲門檻,此後修憲便難之又難;但是總統權責的規範的破洞到底太嚴重了,於是胡佛院士和台灣守護民主平台先後一再提出主張,建議訂定《總統職權行使法》加以「補充」。

2004年在國民黨堅持,民進黨急著要國會減半案通過以便向「人格者」交代的情境之下,兩黨交易的結果,立法院通過了全世界最高的修憲門檻,此後修憲便難之又難。(資料照,記者廖振輝攝)

胡佛院士和台灣守護民主平台還沒沒有公佈他們的《總統職權行使法》的具體內容,目前看來他們似乎是傾向對總統提名權等加以限制。按理,因為修憲不是一蹴可及,所以只能權宜地立法規範總統的職權,但依本文的立場,《總統職權行使法》除了限制總統的權力外應該還有兩點:

1、可以賦予總統有最起碼的順利行使權力的規範,其中最重要的是回到1997年修憲時被漏掉的法國雙首長制的原案:總統有和行政院長共同主持行政院會的規範。

2、總統的職權以立法方式規範,無論規範責任的課予或權力的授予都應該是「 階段性的權宜做法」,最後一定要回歸修憲解決。因此,《總統職權行使法》應該有落日條款,既課總統和國會進行憲改的責任,並規定《總統職權行使法》的落日。

事實上,由於憲政體制的破口實在太大,在實務上不做任何權宜,國家機器根本沒有辦法運作,所以縱使還沒有《總統職權行使法》做權宜的憑籍,從兩蔣開始,「權宜」措施就已經堂而皇之地在進行了。兩蔣在以黨領政的藉口下,透過中常會治國,這種把中常會當成太上行政院會的作法,長期被自由派人士、黨外抨擊是違憲。但是,批評儘管批評,這一個權宜還是一直被沿襲下來,等到2000年政黨輪替後,後換上「九人決策小組」、「 五人溝通小組」、「府院黨黨團協調會報」、府院黨五人小組、中山會報等等名義出現,到了蔡總統上任,採取比較避開黨組織的作法,變形為廚房內閣會議、便當會等方式,還新創了在總統府成立各種委員會的作法。

比較起來,在彌補憲政破口方面,蔡總統最積極也最認真,甚至最創新,而爭議點也自然最多。其中最爭議的無非是總統府的各種委員會。如年金改革委員會將一併架空行政院會、考試院會和國會。為什麼可以這樣做?總統府的解釋是:年金改革涉及行政權、考試、立法三院職權,所以總統依憲法44條規定的「召集各院院長」「會商解決」「院與院間之爭執」在總統府成立年金改革委員會。

這完全曲解了憲法。

第44條規定的總統職權是很清楚的「仲裁權」。所謂仲裁是當事者各方發生爭端時才由第三者出面處理,換句話說,這要三院都提了方案,而方案又有重大出入、相爭不下時,才由總統召集院長仲裁,但是現在總統的做法是三院的案在那裡,都還沒有人看到,總統就說要協調了;同時也不是依憲政規則,找「院長」來會商,而是跳過院長由總統府直接找院長底下的官員、委員到總統府開取代行政院會、考試院院會壓縮立法院院會

這簡直是進行不修憲也不修法的憲法革命了,哪裡符合憲法44條的規定?

諸如此類的補破口的權宜措施所在多有,例如,美國嚴行權力分立精神,總統和國會議員沒有上下隸屬關係;西歐、北歐國家包括法國雙首長制國家,雖然直選但都嚴守不兼黨魁的規範,陳、馬、蔡三位總統,在當選前也都曾這樣宣誓,但是後來卻都為了「成為國會議員的上司」兼任起黨魁了,毫無疑問的,這也違背了民主自由權力分立的憲政原則。

不只總統,甚至國會領袖也利用憲政破口建立了違背民主憲政精神的國會體制,例如完全和國會合議制牴觸的朝野協商機制。

李總統在「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」閉幕致詞中以「登輝今年已經94了,還剩5年能為台灣做事,餘生將推動第二次民主改革。」做為結論。(記者廖振輝攝)

由於憲法的破口太巨大,以致無法阻止總統進行各式各樣的權宜措施,然而,到目前看來,這些權宜措施全都改善不了三位總統的施政品質,反而使部長夾在總統、閣揆和國會間很難做事。這些權宜措施到現在效果乏善可陳,結果將是總統只好再繼續嘗試新的、自以為有效的爭議性權宜措施,這樣下去,我國的憲政秩序不只將混亂到難以想像,憲政秩序也將隨著總統的新嘗試而悲慘地永遠處在不確定的狀態下。

因此,《總統職權行使法》的立法將宣告一個至少是伴隨憲改許諾的階段性的明確秩序。

儘管有人認為《總統職權行使法》是有憲政爭議的,所以佔國會多數的民進黨不能接受,問題是,這豈不是放著現在有違憲爭議的各式各樣權宜措施不管,甚至形同承認它的合憲合法?而且是不是形同任令自己同黨籍的總統一路往10趴總統的方向淪落也無所謂?總統搞成10趴並不只是總統個人的榮辱而已,也將帶動民進黨的沈淪,更重要的是,當總統只剩10趴時,代表的會是民眾多深的痛苦和國家多暗淡的前途。

李總統在「總統直選暨台灣民主發展20週年研討會」閉幕致詞中以這句話做結論:

「登輝今年已經94了,還剩5年能為台灣做事,餘生將推動第二次民主改革。」

一個94歲老人帶著心臟血管架著12支支架拚民主改革,這也太嚇人,這麼一句話道盡這位30年來政績遙遙領先其他三位總統的的老人,面對不顧國家進步,不管國民幸福,甚至不在乎自己的前途的危機,只顧死守讓他們爬上位子的遊戲規則不放,而抵制到憲改動彈不得時的悲涼。

無論如何,這不應該是他的晚年。

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