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自由開講》菸捐就是小金庫,特別公課之手段偏離目的時如何監督?

2015-11-13 14:09

田政弘 

菸捐風暴一波未停一波又起,針對社會大眾對於菸捐「小金庫」的質疑,年初國民健康署表示政府公信不容污衊,將會移請予司法機關偵辦加重誹謗及侮辱公署等行為,追究社會評論者之法律責任。而後,國民健康署果真提告,對數人提起告訴,案件皆在訴訟程序中,對此我們深感遺憾,人民不是政府的敵人,言論自由於一夕之間遭受嚴重打擊。

質疑菸捐的同時,我們先回頭檢視菸捐的法規依據,其法源係《菸害防制法》第四條所課之特別公課,依照大法官在釋字第426號解釋的闡釋:「…係國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用途,在學理上稱為特別公課…」也就是說「特別公課」的用途有所限定,這是「特別公課」的特色和特徵,特別公課的徵收與使用必須合乎「集體有利性」的要件,亦即公課收入之使用是否對負擔群體有利的問題,或者課徵原因是彌補課徵群體所造成之社會利益損失,其手段和目的要受到較為嚴格的審查控制。例如:審查其是否「專款專用」、審查其用途是否對於「課徵群體」較為有利、若用於填補社會國家整體損失,如因土石採取所課之環境維護費,其用途應有利於填補「目的上所特定之損失」。

衛福部研擬調高菸捐20元,衛福部國健署署長邱淑媞11日立法院衛環委員會備詢。(記者廖振輝攝)

依據《菸害防制法》第四條第四項:「菸品健康福利捐應用於全民健康保險之安全準備、癌症防治、提升醫療品質、補助醫療資源缺乏地區、罕見疾病等之醫療費用、經濟困難者之保險費、中央與地方之菸害防制、衛生保健、社會福利、私劣菸品查緝、防制菸品稅捐逃漏、菸農及相關產業勞工之輔導與照顧」等均納入菸品健康捐的用途,也就是說這種立法,違反「特別公課」制度本質上該有的用途限制,解釋上可能違憲,因為上述部分用途與吸菸者無關、亦非專款專用於填補吸菸者所造成之社會整體損失,實際加重了吸菸者對於國家衛生與社福事務的經費負擔,與一般國民相較,這種對吸菸者加重是欠缺關連性與合理性的,手段上也不符比例原則,嚴重侵害吸菸者受憲法所保障的平等權。

回到「小金庫」的問題,特別公課其實是憲政體制開放給用政府「專款專用」自由分配、靈活運用的「小金庫」,問題在於其手段和目的必須合乎大法官解釋和憲政體系對於特別公課的要求,就只是手段上「好不好」、「合不合憲」罷了,並非小金庫本質問題。董氏基金會菸害防制組主任林清麗亦表示:「菸捐隨菸徵收,由衛福部統籌運用,未經民意機關監督。」其點名了一個大難題:誰來監督政府使用特別公課?

其實「小金庫」這個名詞無分好壞,重點是運用在哪裡、如何運用,現行之菸捐法源已極可能違憲,縱然其合乎憲法,其手段也要受大法官釋字中針對特別公課的原則限制。今天政府將菸捐用於購買宣導治療失眠活動的獎品iphone6 16G上,先不論有無圖利的可能性,這明顯違背了特別公課應有之用途,不能用低於憲法位階的法律即能迴避,況且這只是文字上的辯駁罷了,難道用「提升醫療品質」的藉口,就能迴避來自大法官釋字闡述的審查原則嗎?抽菸者不受憲法一視同仁的保障嗎?菸捐已經不受民意機關監督了,國民健康署非要用「加重誹謗罪」、「侮辱公署罪」實施言論管制不可?

為什麼國民健康署您們覺得小金庫是污名化呢?特別公課確實就是小金庫,不受民意機關監督,不需要法定預算,行政機關運用上本來就該更加審慎地「專款專用」並且合乎「集體有利性」而不得濫用,過去總總之社會批評大都是針對衛福部手段上的監督,先不提浮濫補助、用於製作農民曆等,此次菸捐用於提倡失眠藥,我們就來審查看看。

菸捐為什麼可以用在提倡失眠藥?此次活動有助於提升國民健康嗎?應該有更好的方式提升國民健康吧?失眠藥本身提升國民健康是否有爭議?有沒有合乎大法官釋字對於特別公課的原則要求呢?手段有助於菸捐之目的嗎?有更好的方式可以使用菸捐這筆經費嗎?符合比例原則嗎?

特別公課若浮濫運用將會產生太多問題,奉勸國民健康署接受社會公評,切勿用司法追訴抹殺言論自由和媒體第四權,如若菸捐運用得當,社會輿論只會覺得您們執行優秀,莫非您們心虛了嗎?

臺灣吸菸者權益促進會法務  台大法律系學生

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