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專欄

聚焦南海》中美在南海可能創造「一海各表」

與其說美國信守對亞太盟邦的承諾,倒不如說美國在測試中國的底線及其承諾。倘美軍執意進入南海,無論是空中或海上的相遇準則、相互通報機制等,都要受到進一步檢測,實際上,自由航行中國南沙島礁的領海是個藉口,重要的是測試前述的軍事互信機制到底有沒有效,無效的話,那也就更能看清習近平的外交決策風格了。

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

2015年9月17日,美國國防部主管亞太事務的助理國防部長施大偉(David Shear)指在國會聽證時指出,美國軍艦自2012年起皆未進入具主權爭議的南海島礁12浬範圍內航行,但一直在該區展現維持區域航行自由的決心。但就在9月25日歐習會結束,習近平主動宣稱中國並無意圖將南海島礁軍事化後,10月上旬,美國國防部長卡特(Ash Carter)堅定的表示,只要國際法允許,美國軍隊可以在任何地方航行或飛行,包括南海,卡特接著說,我們會在自己選定的時間地點採取行動。

在習近平主動宣稱中國並無意圖將南海島礁軍事化後,美國國防部長卡特(圖)表示,只要國際法允許,美國軍隊可以在任何地方航行或飛行,包括南海。(REUTERS)

然而,卡特並未詳細說明的是,美軍要進入南海那一個聲索國的領海巡邏,在海洋法上,當船舶單純通過領海行使「無害通過權」,沿海國一般是不能予以阻撓的,但軍艦是屬於危險的船舶,所以各國面對軍艦是否有「無害通過權」的態度與規範是不一致的,至於通過時,絕對不能進行有害行為,否則就有侵害沿海國領海主權的國際侵權行為,在國際法上必須承擔國際責任;不過,美國已表態此航行行動為「自由航行行動」,顯然並未把中國填海造陸的島礁周遭海域視為領海,既然在美國及亞太盟邦都不認為領海的情況下,更不可能承認擁有專屬經濟區和大陸礁層。也就是說,這樣的邏輯與思維和菲律賓提出的「南海仲裁案」中挑戰中國所占島礁太小,無法主張專屬經濟區及大陸礁層的論述是一致的。不過,如果美國軍艦接下來航行的海域仍舊是在島礁周圍領海範圍以外,也就是在南海的專屬經濟區或是在袋狀公海內航行,那便是行使自由航行權了,這也是符合1982年《聯合國海洋法公約》及中國政府同意與支持的。

不過,從《紐約時報》引述菲律賓官員的發言,透露美國已知會菲律賓南海巡邏計畫,美國事先透露巡邏南海,高調進入此海域,其目標當然是中國,事實上,美國在各方壓力及亞太盟邦緊密關注下,這樣的行動也讓「亞太再平衡」的戰略不僅僅是個口號,巡邏南海將成為美國是否有心經略亞太的重要指標,而現在,巡邏南海已箭在弦上,不得不發,但外界關切的是中國會如何反應,從政治面及法律面來看,中國應會相當克制,也會創造中美共同的模糊空間,但中國在原則問題上並不會退讓,也不會說明清楚,於是,未來可能會出現「一個南沙島礁領海,各自表述」的狀況。

巡邏南海將成為美國是否有心經略亞太的重要指標。(圖為美菲兩國17日起在南沙群島進行聯合軍演,AFP)

中國尚未公告南沙島礁領海基線,那要如何確定領海範圍?

根據1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》第3條第2款規定:「中華人民共和國領海基線採用直線基線法劃定,由各相鄰基點之間的直線連線組織。」由於在填海造陸以前,中國所占島礁過小,且彼此間的距離太遠,因此,在技術上能劃出的領海基線只能採取正常基線才有辦法劃出,然而,依據內國法,政府只能採取「直線基線法」,這也是為何中國國家海洋局的諸多專家學者,倡議中國政府應該修法,仿照台灣的混和基線法,不過,在中國人民大會還未修法通過以前,直線基線法是無法動搖的。

也因此,中國在南沙島礁到目前為止均尚未公告領海基線。至於領海的外部界限,也必須根據前述《領海及毗連區法》第3條第3款規定:「中華人民共和國領海的外部界限為一條其每一點與領海基線的最近點距離等於十二海里的線。」在尚未劃定領海基線的前提下,領海只能先說有12浬,但12浬處的外部界限到底在那,經緯度座標在何方都尚未公告下,說不定美軍軍艦航行的海域,在美國人眼中是中國南沙島礁附近海域的12浬內;但對中國來說,可能就是在12浬之外,於是,「一個領海,各自表述」的創造性模糊空間就出現了,彼此給了對方下台階的機會。

中國國家海洋局的諸多專家學者,倡議中國政府應該修法,仿照台灣的混和基線法,在中國人民大會還未修法通過以前,直線基線法是無法動搖的。也因此,中國在南沙島礁到目前為止均尚未公告領海基線。(CSSI)

美國為何執意稱通過12浬內為自由航行?視填海造陸為人工島

美國官員曾經警告中國,不管填海造陸面積多大,也不會堆砌出主權,換言之,要主張擁有領海,都必須符合《聯合國海洋法公約》第121條的規定,四面環水,高潮時高於水面的陸地區域;但美國及菲律賓等國一再主張中國所占島礁為低潮高地,在低潮高地上建築工事就是人工島,僅能擁有半徑500公尺的安全地帶,不能擁有領海,因此,鄰接的海域就都是公海,所以美國稱自由航行是有其法律根據的。然而,中國辛辛苦苦填海造陸,倒頭來確連個領海都不能主張,對中國而言,怎麼可能嚥得下這口氣,如果再根據《中華人民共和國領海及毗連區法》第6條規定:「外國軍用船舶進入中華人民共和國領海,須經中華人民共和國政府批准。」中國在技術上是否反向操作,創造美國行使的航行權為「無害通過權」而非「自由航行權」,這也讓兩國未來在南海的分歧點將會持續擴大。

美國及菲律賓等國一再主張中國所占島礁為低潮高地,在低潮高地上建築工事就是人工島,僅能擁有半徑500公尺的安全地帶,不能擁有領海。(EPA)

中美之間在南海要怎麼走下去?只能靠時間來磨合了

與其說美國信守對亞太盟邦的承諾,倒不如說美國在測試中國的底線及其承諾,2001年,中美在南海上空發生軍機擦撞事件,兩國之間軍事方面沒有互信機制,無法即時溝通並可能造成誤判的狀況被凸顯出來,歷經七年多,最後才在2008年4月建立了中美軍事熱線。

2014年9月,兩國簽署《中美陸軍交流與合作對話機制框架文件》,11月也簽署《中美海上相遇安全行為準則諒解備忘錄》和《中美重大軍事行動相互通報信任措施諒解備忘錄》,在習近平訪問美國時,兩國也談了軍事危機通報與軍機空中相遇準則,倘美軍執意進入南海,無論是空中或海上的相遇準則、相互通報機制等,都要受到進一步檢測,實際上,美國「醉翁之意不在酒」,自由航行中國南沙島礁的領海是個藉口,重要的是測試前述的軍事互信機制到底有沒有效,無效的話,那也就更能看清習近平的外交決策風格了。

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