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自由開講》菸捐不應成為政府長照政策的財政基礎

2015-06-09 12:17

姚欣進

據報載,行政院會預計通過政院版《長照保險法》草案,保費分攤比率分別為雇主負擔四成、個人三成、政府三成,接下來就是政府如何尋找財源,來支應其應負責三成比例的保費。而財源的開拓,行政院方面除了「希望房地合一盡快完成立法,也希望菸捐能再調漲一點」。

長照法為近年來台灣社會最重要、最具指標性的公共政策之一,它不僅是一項特定的社福政策,更直接與台灣今後社會趨勢動向息息相關,也直接牽動了龐大的產業發展、勞工政策等。行政院能於此關鍵時刻提出此草案,可說是有責任意識的行政範例,值得肯定。

長照法為近年來台灣最具指標性的公共政策之一,它不僅是一項特定的社福政策,更直接與台灣今後社會趨勢動向息息相關。(資料照,記者王藝菘攝)

但,重大公共政策的優劣成敗,責任意識只是第一步而已。任何一項重大政策的擬定與執行,必然是整體施政下的一環,其所牽涉之各方因素、條件,更須以全局宏觀眼光來一併考量,相互配搭輔助實施,才能確保此政策能落實其效益。

以此來看,長照法固然必要,但行政院在整體財源規劃上,卻淪於見樹不見林的狹隘觀點,只有見招拆招式,甚至是臨渴掘井的局部因應,而無國家整體發展之財稅政策來作為重大公共政策之必要支柱。

例如,我國雖將是繼德國、日本、荷蘭、南韓之後,全球第五個開辦長保險的國家,而且與「德國一樣,成為全球少數擁有「五類社會保險」(健康、失業、職災、年金、長照等保險)的國家。但,任何社福實施,必以妥善健全的政府財稅政策為基礎。政府必須以長期、穩定之全面稅收,來支應這些花費龐大的社福支出。

長照法固然必要,但行政院在整體財源規劃上,卻淪於見樹不見林的狹隘觀點,只有見招拆招式,甚至是臨渴掘井的局部因應。(記者王藝菘攝)

因此,這些開辦長期保險的國家,無一例外其政府的租稅負擔率,都是百分之二十以上,而我國則是全球倒數低標的12.9%。以如此全球低標的租稅負擔率,要如何支應全球高標社福支出呢?

事實上,正是行政院不敢面對全面調整租稅負擔率,以致於當須負擔社福政策高額支出時,就只好軟土深掘,「希望調漲」菸品健康捐,把菸品健康捐當作是政府施政的空白支票,伺機填上所需金額來支付!

因此,行政院這種以短期應急手法來開拓財源的心態,至少犯了兩項錯誤。

其一,政府必須以長期、穩定之全面稅收,而非特定消費項目之課徵(如菸捐),來整體支應長期持續的社福政策支出。

所謂捐,雖是專款專用,但其課徵目的是有侷限性的,其財源有一定限制,因此所謂專款專用,也僅能支應政府短期性、規模較小的公共政策花費。長期性、全國規模性的政策支出,還是必須依賴統籌運用的稅來因應。政府財稅政策,應回歸到以稅為主體,不宜以捐來取代,這點也是知名的財稅學者,也是國民黨不分區立委,曾巨威先生所一再強調的。

政府必須以長期、穩定之全面稅收,而非特定消費項目之課徵,來整體支應長期持續的社福政策支出。(記者劉信德攝)

換言之,行政院既然願意執行長照保險,這如此進步的社福政策,就應面對現實的癥結,以治本之道來全面調升租稅負擔率至其他已開辦長照保險的國家類似租稅水平,約20%。須知,我國的租稅負擔率在80年代至90年代初也是長期維持在20%,不僅絲毫沒有影響經濟發展,其台灣的經濟成長率更是如今的一倍以上!如今社福支出越來越多,卻同時調降租稅負擔率,又有何道理可言?

行政院第二個錯誤是:即使是以菸捐為政府財政收入的主要來源,也不能以主事者的主觀「希望」來決定應否調漲,而須依法定五大因素來審定(菸害防制法第四條第二項)。

這法定五因素,包括了菸品消費量與吸菸率、以及國民所得與物價指數等。以菸品消費來說,既然國民健康署近來一再強調,台灣吸菸人口、吸菸率、消費量都呈逐年遞減趨勢,則此因素顯然不能成為可以調漲菸價的依據。

而以這幾年來國民所得與物價指數來看,台灣的受雇員工每月平均薪資,扣除物價上漲幅度後,約略是倒退至15年前的薪資水平,一點進展也沒有!台灣這十餘年的薪資所得上升幅度,居於四小龍之末。以此水平,又有何條件來談漲菸價?

事實上,即使是將菸捐加倍調漲,對於長照政策政府的鉅額負擔(約360億至400億)來說,不過是杯水車薪,根本無法全盤解決。

因依據《菸品健康福利捐分配及運作辦法》規定,依法能將菸捐挹注於社會福利事項的金額比例只有百分之三。而目前菸捐年度收入約350億元,即使將菸捐加被調升,政府在社福部分能收到的挹注總額也僅為21億,不到長照所須的政府支出之十分之一。

總結來說,政府如真要做好長照政策,就不應寄望於菸捐這類特定但卻是局部收入,而應以整體性的統籌一般稅收,即提高租稅負擔率,來作為公共政策的扎實財政基礎。

政府如真要做好長照政策,就不應寄望於菸捐這類特定但卻是局部收入,而應以整體性的統籌一般稅收,即提高租稅負擔率,來作為公共政策的扎實財政基礎。(記者王藝菘攝)

我們最後要指出,政府在擬定菸品稅捐政策時,顯然也非常粗糙、片面行事。

國民健康署之所以鼓吹大幅調漲菸品稅捐,目的在於以價制量,從而降低吸菸人口。但近年來,菸品稅捐、菸價大幅增長後,反導致劣質走私菸品猖獗,不惟破壞市場正常秩序,亦造成政府稅收鉅額損失。在走私菸品現象一時無法根除的情況下,學者們多已提倡政府應以「最適稅率」為擬定菸品稅捐之評估基準,即菸品稅捐有其客觀最佳稅捐點讓政府稅收極大化,但卻非是一味調漲而無止境,過高稅率將反使政府實際稅收下降、吸菸民眾轉向於非法地下市場求購劣質私菸,更造成上述走私猖獗不法現象。

政府應體認,菸品對於大多數吸菸基層民眾來說,乃為生活基本消費品之一,若無合理之低價菸品供應,則勢必被迫走向於非法黑市,購買劣質或未稅菸品。

此實為劣幣驅良幣之惡質政策的可嘆結果,長此以往,政府不僅無法得到應有稅收,卻反而遭致民怨、破壞正常市場機制之龐大政治與社會代價。對中南部大多數吸菸民眾來說,菸品價格飆漲,意味著其購買生活必需品消費能力被迫縮減,甚且被迫購買非法未稅、劣質菸品,其情何以堪?

近年來,菸品稅捐、菸價大幅增長後,反導致劣質走私菸品猖獗,不惟破壞市場正常秩序,亦造成政府稅收鉅額損失。(記者劉信德攝)

類似現象亦曾發生在當年米酒不當之酒稅,在2002年至2011年之間,米酒由於高酒稅其價格由20元飆至180元一瓶,以至於許多基層民眾難以負擔這生活必需品,就不得不購買沒有品質檢驗與保證的各類私酒甚至假酒,以至於在這時期的市場現象就是私酒猖獗、國民健康堪虞與稅收驟減等大量負面狀況出現。

這不當酒稅政策所導致的失控社會現象,直到米酒改以符合實情的低稅率料理酒稅後,米酒價回歸到到一般民眾能負擔的起之27元價位水平,才回復正常。

前事不忘後事之師,難道行政院忘記了當年教訓了嗎?

(臺灣菸酒公司工會聯合會顧問)

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