全憲盟/何信全
就憲政原理而言，政制設計一方面應權責相符，另一方面則應避免政制運作陷於憲政僵局。在此一憲政原理之下，不論總統制、內閣制或雙首長制，皆各有利弊，並無絕對優劣，必須回歸其所運作的政治社會情境才能加以評斷。
目前修憲議題中有關國會閣揆同意權問題，論者每從權責相符原則，認為現行憲法規定行政院為最高行政機關，並向立法院負責，因此立法院應擁有閣揆同意權。此一主張基本上根據內閣制原理，特別針對近年來總統任命的行政院長，總是唯總統馬首是瞻，形同總統幕僚長，衡諸向立法院負責之義，實有矮化國會之嫌。另一方面，擁有實際決策權的總統，卻不必直接面對國會，亦常被批評有權無責。
政制設計一方面應權責相符，另一方面則應避免政制運作陷於憲政僵局。在此憲政原理之下，不論總統制、內閣制或雙首長制，皆各有利弊，必須回歸其所運作的政治社會情境才能加以評斷。（資料照，記者王藝菘攝）
上述批評並非全然無據，不過憲法閣揆同意權的原始設計，是總統由國民大會選出，現行總統與立委則皆由人民直選，法理上兩者皆向人民負責，民意基礎已無分軒輊。總統既是透過直接民選取得行政權，則其向人民負責之外，再任命行政院長代表行政權向立法院負責，即難謂有權無責。事實上，立法院透過審查法律案與預算案，對總統的罷免與彈劾權，對行政院長倒閣權，皆足以制衡總統與行政院長構成之行政權。就此而言，立法院是否擁有閣揆同意權，與權責相符原則關涉不大。
不過在政治運作上，閣揆同意權會強化國會對總統的制衡力道，墊高行政院長的政治地位，更重要是，當總統與國會多數分屬不同政黨時，逼出藍綠共治的政治情勢，這就觸及憲政原理避免憲政僵局的原則。以台灣現今藍綠對立情況，如果藍綠共治政治運作勢必糾葛不斷，不但可能陷入憲政僵局，甚至造成憲政災難。
當總統與國會多數分屬不同政黨時，以台灣現今藍綠對立情況，如果藍綠共治政治運作勢必糾葛不斷，不但可能陷入憲政僵局，甚至造成憲政災難。（資料照，記者王敏為攝）
也許有人認為法國自1986年密特朗總統以來，也曾出現三次左右共治情況，似乎無礙憲政運作。首先要指出的是，法國第五共和憲法並未規定國會有閣揆同意權，這是密特朗總統盱衡政治情勢形成的憲政慣例。質言之，如以法國為例，其實並不必修憲恢復閣揆同意權，可以留給總統依政治情勢衡酌以形成憲政慣例。其次，更重要的是包括法國在內的歐洲左右翼政黨，主要政黨區隔是財富階級，而台灣目前藍綠政黨區隔則是族群與統獨。
歐洲基本上富足，民主素養良好，左右翼政黨區隔基本上只是程度（more or less）之分，反映在推動社會福利政策上深廣度不同；相較之下，台灣基於族群與統獨的藍綠政黨對立，迄今依然處於一種是與否（yes or no）的激烈對立模式。論者大多同意法國左右共治不利國政推展，在台灣藍綠共治則可能造成憲政僵局甚至憲政災難。以目前台灣藍綠對立情況，如果藍綠共治，除了國會朝野不斷攻防，總統與行政院長勢必也相互牽制，甚至連副署權都可能派上用場，就憲政運作與國政推展皆是一種應該極力避免的負面情境。
財富階級屬性的政黨競爭比較溫和，族群屬性的政黨之爭則常誓不兩立。2010年比利時大選之後，因代表荷語區與法語區兩大族群政黨嚴重對立，甚至延宕了541天才得以組成內閣。台灣如果因藍綠對立而出現類似的嚴重政爭，使政府運作癱瘓，由於兩岸情勢嚴峻，後果將不堪設想。
2010年比利時大選之後，因代表荷語區與法語區兩大族群政黨嚴重對立，甚至延宕了541天才得以組成內閣。（圖為比利時皇家調解員Johan Vande Lanotte，AFP）
要之，雙首長制之弊在可能出現左右共治情況，而修憲恢復閣揆同意權，不啻刻意製造雙首長制之弊（藍綠共治）出現的機會。現行總統直接任命閣揆規定，當然可能出現朝小野大情況，不利於政務推展，然而在台灣藍綠對立緩解之前，寧可朝小野大猶勝於藍綠共治。
筆者建議此一憲政議題，留待第二階段修憲時從長計議。屆時可以評估是否賦予總統主動解散國會權，於必要時得以化解朝小野大之局；也可以考慮廢除考試、監察兩院之外，一併廢除行政院，讓總統直接指揮部會，也直接向國會負責，形成美式三權分立總統制。基於權責相符與避免憲政僵局之憲政原理，上述修憲方向也許值得國人認真思考並集思廣益。政黨輪替已是台灣政治常態，時移勢易朝野即主客易位，期待各政黨跳脫本位，摒除一時的政治算計，共同推進國家憲政之長遠發展。
（政治大學哲學系教授、澄社社員）
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