TOP
APP

自由時報APP
看新聞又抽獎

立即下載
專欄

全憲盟觀點》權責相符與憲政僵局

以目前台灣藍綠對立情況,如果藍綠共治,除了國會朝野不斷攻防,總統與行政院長勢必也相互牽制,甚至連副署權都可能派上用場,就憲政運作與國政推展皆是一種應該極力避免的負面情境。修憲恢復閣揆同意權,不啻刻意製造雙首長制之弊(藍綠共治)出現的機會。現行總統直接任命閣揆規定,當然可能出現朝小野大情況,不利於政務推展,然而在台灣藍綠對立緩解之前,寧可朝小野大猶勝於藍綠共治。

全憲盟/何信全

就憲政原理而言,政制設計一方面應權責相符,另一方面則應避免政制運作陷於憲政僵局。在此一憲政原理之下,不論總統制、內閣制或雙首長制,皆各有利弊,並無絕對優劣,必須回歸其所運作的政治社會情境才能加以評斷。

目前修憲議題中有關國會閣揆同意權問題,論者每從權責相符原則,認為現行憲法規定行政院為最高行政機關,並向立法院負責,因此立法院應擁有閣揆同意權。此一主張基本上根據內閣制原理,特別針對近年來總統任命的行政院長,總是唯總統馬首是瞻,形同總統幕僚長,衡諸向立法院負責之義,實有矮化國會之嫌。另一方面,擁有實際決策權的總統,卻不必直接面對國會,亦常被批評有權無責。

政制設計一方面應權責相符,另一方面則應避免政制運作陷於憲政僵局。在此憲政原理之下,不論總統制、內閣制或雙首長制,皆各有利弊,必須回歸其所運作的政治社會情境才能加以評斷。(資料照,記者王藝菘攝)

上述批評並非全然無據,不過憲法閣揆同意權的原始設計,是總統由國民大會選出,現行總統與立委則皆由人民直選,法理上兩者皆向人民負責,民意基礎已無分軒輊。總統既是透過直接民選取得行政權,則其向人民負責之外,再任命行政院長代表行政權向立法院負責,即難謂有權無責。事實上,立法院透過審查法律案與預算案,對總統的罷免與彈劾權,對行政院長倒閣權,皆足以制衡總統與行政院長構成之行政權。就此而言,立法院是否擁有閣揆同意權,與權責相符原則關涉不大。

不過在政治運作上,閣揆同意權會強化國會對總統的制衡力道,墊高行政院長的政治地位,更重要是,當總統與國會多數分屬不同政黨時,逼出藍綠共治的政治情勢,這就觸及憲政原理避免憲政僵局的原則。以台灣現今藍綠對立情況,如果藍綠共治政治運作勢必糾葛不斷,不但可能陷入憲政僵局,甚至造成憲政災難。

當總統與國會多數分屬不同政黨時,以台灣現今藍綠對立情況,如果藍綠共治政治運作勢必糾葛不斷,不但可能陷入憲政僵局,甚至造成憲政災難。(資料照,記者王敏為攝)

也許有人認為法國自1986年密特朗總統以來,也曾出現三次左右共治情況,似乎無礙憲政運作。首先要指出的是,法國第五共和憲法並未規定國會有閣揆同意權,這是密特朗總統盱衡政治情勢形成的憲政慣例。質言之,如以法國為例,其實並不必修憲恢復閣揆同意權,可以留給總統依政治情勢衡酌以形成憲政慣例。其次,更重要的是包括法國在內的歐洲左右翼政黨,主要政黨區隔是財富階級,而台灣目前藍綠政黨區隔則是族群與統獨。

歐洲基本上富足,民主素養良好,左右翼政黨區隔基本上只是程度(more or less)之分,反映在推動社會福利政策上深廣度不同;相較之下,台灣基於族群與統獨的藍綠政黨對立,迄今依然處於一種是與否(yes or no)的激烈對立模式。論者大多同意法國左右共治不利國政推展,在台灣藍綠共治則可能造成憲政僵局甚至憲政災難。以目前台灣藍綠對立情況,如果藍綠共治,除了國會朝野不斷攻防,總統與行政院長勢必也相互牽制,甚至連副署權都可能派上用場,就憲政運作與國政推展皆是一種應該極力避免的負面情境。

財富階級屬性的政黨競爭比較溫和,族群屬性的政黨之爭則常誓不兩立。2010年比利時大選之後,因代表荷語區與法語區兩大族群政黨嚴重對立,甚至延宕了541天才得以組成內閣。台灣如果因藍綠對立而出現類似的嚴重政爭,使政府運作癱瘓,由於兩岸情勢嚴峻,後果將不堪設想。 

2010年比利時大選之後,因代表荷語區與法語區兩大族群政黨嚴重對立,甚至延宕了541天才得以組成內閣。(圖為比利時皇家調解員Johan Vande Lanotte,AFP)

要之,雙首長制之弊在可能出現左右共治情況,而修憲恢復閣揆同意權,不啻刻意製造雙首長制之弊(藍綠共治)出現的機會。現行總統直接任命閣揆規定,當然可能出現朝小野大情況,不利於政務推展,然而在台灣藍綠對立緩解之前,寧可朝小野大猶勝於藍綠共治。

筆者建議此一憲政議題,留待第二階段修憲時從長計議。屆時可以評估是否賦予總統主動解散國會權,於必要時得以化解朝小野大之局;也可以考慮廢除考試、監察兩院之外,一併廢除行政院,讓總統直接指揮部會,也直接向國會負責,形成美式三權分立總統制。基於權責相符與避免憲政僵局之憲政原理,上述修憲方向也許值得國人認真思考並集思廣益。政黨輪替已是台灣政治常態,時移勢易朝野即主客易位,期待各政黨跳脫本位,摒除一時的政治算計,共同推進國家憲政之長遠發展。

(政治大學哲學系教授、澄社社員)

不用抽 不用搶 現在用APP看新聞 保證天天中獎  點我下載APP  按我看活動辦法

已經加好友了,謝謝
歡迎加入【自由評論網】
按個讚 心情好
已經按讚了,謝謝。