美國共和黨參議員魯比歐提出「台灣關係強化法案」，從外交、軍事、商業及文化等多方面提升美台關係。（美聯社檔案照）

◎羅曼（Walter Lohman）

全世界都在密切關注二○二○年美國總統大選的結果，這是可以理解的。美國是世界上最強大的國家，總統的一言一行茲事體大，尤其是對台灣而言。然而，美國的外交政策並不僅僅是行政部門的事情。事實上，在某些方面，國會比任何一位白宮橢圓形辦公室的過客都來得重要。

美對台政策的重要推手

美國對台政策當然也是如此。早在「中國遊說團」（China Lobby）的年代，當時這個「中國」是指中華民國（ＲＯＣ），國會便督促行政部門誠實面對台灣議題。「台灣關係法」（ＴＲＡ）本身就是一個立法機關幾乎推翻卡特政府決定撤銷承認台灣的案例。府會交鋒的情節一貫如此：行政部門在其台海兩岸政策上尋求最大彈性（通常是為了遷就北京），國會則在華盛頓轉換外交承認之前，向維持現狀的方向推進。

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時至今日，情況也沒有改變。本專欄之前已經介紹過國會通過「台灣法案」（TAIPEI Act） 和「台灣旅行法」（Taiwan Travel Act）。現在，又有來自德州的眾議院外交事務委員會共和黨首席議員麥可．麥考爾（Michael McCaul）提出的「台灣保證法案」（Taiwan Assurance Act）。「台灣保證法案」要求美國正式檢討給予台灣的外交待遇。麥考爾法案已經在眾議院通過，阿肯色州共和黨籍參議員湯姆．柯頓（Tom Cotton）則提出參議院版本。

美國已經減少美台關係僵化的繁文縟節─例如，國務卿公開讚揚台灣總統連任成功，台灣在華盛頓的代表也能進入國務院會見官員等─證明這種想法的正確性。美國的「一個中國政策」從未像國務院律師群讓我們信以為真地如此嚴苛。我們應該要問，我們還主動做出哪些讓步。

積極提案強化美台關係

國會另外一項提升美台關係的努力，是佛羅里達州共和黨籍參議員馬可．魯比歐（Marco Rubio），和奧勒岡州民主黨籍參議員傑夫．默克利（Jeff Merkley）共同提出的「台灣關係強化法案」，要求美國在台協會（ＡＩＴ）台北辦事處處長的任命，必須比照派駐其他國家的首席外交官，經過參議院的建議和同意，並賦予他或她「代表」（Representative）的頭銜。或許更重要的是，「台灣關係強化法案」呼籲行政部門與商界及非政府組織（ＮＧＯ）合作，制定一套處理兩岸名稱的行為準則。這與加強監管無關。相反地，這是為民間組織提供一項工具，使其得以抵制北京將台灣視為中華人民共和國一部分的要求。

國會也對美台自由貿易協定（ＦＴＡ）的前景給予熱烈支持。去年，一六一位眾議員致函美國貿易代表（U.S. Trade Representative），敦促他啟動與台灣的自由貿易談判。今年十月，五十位參議員也採取相同行動。然後就在幾週前，在美國智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）與「台灣民主基金會」（Taiwan Foundation for Democracy）共同主辦的一場研討會上，參議院擁護自由貿易的主要倡議者、賓夕法尼亞州共和黨籍參議員帕特．杜美（Pat Toomey）透露，他打算在一項決議案中正式提出這些訴求。

現在，就像其他一些懸而未決的台灣相關立法一樣，國會議員有時候會衝過頭。一旦他們走得太遠，立法程序會予以糾正。當總統所屬的政黨至少控制國會的一個議院時，情況尤其如此。眾議院議長南茜．裴洛西（Nancy Pelosi）是公認的「貓熊殺手」（panda-slayer），她或許會讓自己所屬政黨的總統在面對中國時，處於有點尷尬的境遇，卻不太可能逼得總統必須否決某個台灣議案。

即使如此，重點在於我們必須注意國會目前看來似嫌過分的主張。一度只是邊緣的訴求，例如邀請台灣總統在國會聯席會議上發表演說，如今已在國會山莊獲得廣泛認同。國會議員並不關心這麼做是否可能違反美國的「一個中國政策」。到頭來，這種對於長期政策廣泛且普遍的漠視，不論是否與立法有關，最終都必須由行政部門負責。

法案未過下屆仍會提出

當然，第一一六屆國會目前已經接近尾聲。這些法案可能不會通過。這不是因為這些法案是少數派的主張。在國會，好的措施每年都會因為缺乏發言時間而夭折，而這些外交政策法案不僅要獲得壓倒性的支持，還要全體一致通過。然而，即使這些法案沒有在本屆國會通過，它們也肯定會在下一屆國會被重新提出。國會將繼續推動行政部門回到一九七九年前的現狀。而且，與一九九○年代國會最近一次對台灣議題爭論不休不同的是，美國企業界已經沒有興趣去澆熄國會的熱情。

密切關注國會台灣議題

在二○一六年參議院一場與巴拉克．歐巴馬總統唱反調，擬對北韓實施新一輪制裁的辯論中，當時的參議院外交關係委員會民主黨首席議員、馬里蘭州聯邦參議員班．卡定（Ben Cardin）宣稱，「我們是政策制定者。我們制定法律。」卡定參議員和他的同僚最終成功達陣。無論是透過頒佈立法，還是不斷侵蝕政策共識，國會同樣也可以在台灣議題上遂其所願。因此，我們有很好的理由可以像關注任何一位總統那樣密切關注國會。

羅曼（Walter Lohman）

（作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任；國際新聞中心陳泓達譯）

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