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林濁水觀點》年改和反年改陳抗的正當性對決:情境變遷、轉型正義、世代正義、信賴保護4原則的對決

正義的性格是是非黑白分明,因此,如果事屬轉型正義,年改便可在是非分明之下大刀闊斧,若有打折,那只是法外施情;但是,如果年改屬於情境變遷原則的必要,那麼被改革便有相當的討價還價基礎。於是改革者和被改革者間的主動被動態勢大變。

林濁水

立法院公教年金制度改革修法三讀通過後,儘管反改革人士十分憤恨,但是在社會這種極端份子到底相當少—這從國會三讀會時,外面抗議民眾零零落落就可以看出來了;相對的,社會對年改結果高度肯定。法案三讀後,總統對所有關心年改的人說「所有責難到我為止」,她這一句本來是「最柔軟」的話,不料反年改極端人士竟真的把所有對年改的不滿全集中在她一個人身上,以最强硬的方式持續發動如影隨形的激烈陳抗。

許多人退休金被砍很大,例如,假設有位王聰明先生,他是有35年年資的簡任12職等俸點800非主管公務員,如果明年退休,10年後月退比現制一掉就就掉了28,745元,一年少了344,940元,如今職場新鮮人起薪平均也不過26,723元,竟然一減就減到超過這樣的數額,反改革人士說這怎麼活得下去!真是是可忍孰不可忍!

然而,砍這樣大,激烈陳抗就有了充分的正當性嗎?

事實上,王聰明10年後一個月雖然少拿了這麼大的一筆數字,但是拿到的仍然有63,690之多,將近可以讓3個新鮮人活得下去!何況在年改案實施的第一年,他毎個月領到的還可以有79,613元! 王聰明現在的月薪是93,705元,依現制月退92,435元,替代率是99%!10年後月領79,613元減了28,745,一減就比依舊制退休的少了31.1%,替代率剩下68%。68%的替代率很委屈嗎?對不起,足足比OECD國家最高平均值的58%多了10%。

台灣遇到的難題是,反年改人士既不願往下和台灣一般國民比,也不願往上和比台灣富裕的OECD國家比,他只要和自己令希臘豬公務員都艶羡的過去比。他們的說法是過去他們既然正正當當也領那麼多,那麼現在也應該理由充分地領那麼多,這叫國家應該守住「信賴保護原則」。換句話說,過去他們可以正正當當地領那麼多,今天他們也要繼續正正當當地領那麼多。

那麼,要問的是在職領93,705元,月退92,435元的制度真的是正正當當的制度嗎?

總統府年改會說,當年依舊法,給他們領那麼多「有其時代背景」,但是現在時代改變了,必須依「情境變遷原則」而少領。換句話說,年改會認為當時領那麼多有其時代背景,所以是正當的;但是現在時代變了,讓他們少領也是正當的。總統府用這個讓兩邊都覺得有理的立場進行年改,這似乎很符合總統從「心中最柔軟的部分」出發的精神;但這理由和過去民進黨從2005年進行的年改所主張的就成了一個巨大的翻轉。

台灣遇到的難題是,反年改人士既不願往下和台灣一般國民比,也不願往上和比台灣富裕的OECD國家比,他只要和自己令希臘豬公務員都艶羡的過去比。(記者簡榮豐攝)

以18%的改革來說,民進黨2005年推動改革時,雖然並不挑戰最早期1980年以前公教退休的18%優惠存款利率,但是認為在1980年後年金制度改革之後,月退替代率已合理化,領了合理的月退休金再領18%優惠利率便屬於不正當的制度了,便要改了。到了關中進行他任內最後一次年改時,民進黨有人發現1992年通過的《退休法》採用的「本俸乘二」計算替代率的方式和新舊年資加總等計算退休金的方式,都是考試高官和考試委員圖利自己設計出來的不正當「詐術」。在這計算方式下,法案說明中雖然許諾把替代率降到70%,但是在這些詐術之下,替代率反而暴增到140%,成為世界冠軍,大幅領先希臘豬;在草案說明中許諾鼓勵公教退休年齡推遲到65歲的計劃,在詐術的作用之下,結果1992年通過1996年實施的制度反而變成鼓勵早退的制度,1996年新制實施前,1993年公務員只有32.44%不到屆齡65歲就退休,但是到了2011年提前退休的暴增到93.76%之多!平均退休年齡從61歲大幅提前到56歲,退休年齡之輕也成世界冠軍。

假使降低替代率,延後退休是世界潮流也是1992年退休新制立法的許諾,從立法實施後效果完全相反看來,這一個沒有民意正當性的萬年老立委和老官僚的合作立出來的法律是一個違背立法承諾,倒行逆施的不誠信,不正義之法。從民進黨的立場看,民主化後就應該予以「轉型正義」才對。

2000年之後,一些和綠友善的學者也紛紛發表了和民進黨改革派人士同樣觀點而更深入的分析,但是奇怪的是,2011年前後,民進黨中央黨部負責年金改革的人並不認為「本俸乘二」和「新舊年資交疊計算方式」有什麼不妥當,他們只關心18%的問題。幸而關中終於指出「本俸乘二」和「新舊年資交疊計算方式」兩樣是最嚴重的不正之術,關中甚至在推動的方案中放棄了本俸乘二的計算方式。於是民進黨立委,更加確信1992年通過的退休法是不正當之法,而把年金改革定位為「轉型正義」的一環;同時,又因為這制度獨厚於擁有新舊年資的一代,形成了對下一代軍公教的世代剝削,於是年金改革又被定位為「實踐世代正義」。

法案三讀後,總統對所有關心年改的人說「所有責難到我為止」,她這一句本來是「最柔軟」的話,不料反年改極端人士竟真的把所有對年改的不滿全集中在她一個人身上。(記者簡榮豐攝)

換句話說,民進黨主流是把年改的正當性建立在「轉型正義」和「世代正義」兩個正義上面。事實上,這兩個正義的精神在關中年改方案中也已經呼之欲出,而民眾也多數認可了;只是限於國民黨的「老藍」傳統價值觀,沒有辦法把這兩個正義明白標舉出來而已。

在選舉中許諾「轉型正義」和「世代正義」而執政的新政府一上台很快的就在總統府成立了年改會。本來,民進黨主流認定的不義是制度和行詐術訂立制度的試院高層和萬年立委;但是被反改革人士曲解成民進黨指控依法領高替代率的人為不義,不巧,民進黨也的確有指領高額退休金的公教為不義的,這就引發了一連串的麻煩。

指控凡領高額退休金的公教全都是不義確實過分。因為1992年退休新制用來行詐的規定極其複雜,以致於除了考試院官員外,一般公教搞淸楚而知道依1992年新制比1980年舊制月退可以多領好幾成,一開始少之又少。假使一般公務員知道了,在1996年新法生效的1994年、1995年公務員退休的應該會巨幅減少,他們將等一兩年集中到1996年退休才對,但是考試院統計的歷年退休人數並沒有這個現象。

歷年公務員退休統計比較圖。(作者提供)

如圖、從1994年到1998年退休人數都差不多,都是3千多人,和更早之前比也沒有多大差別,大抵要等到2001年之後,公務員才了解到1992年新制的優沃,退休人數才開始迅速上升,到了2015年,竟然飛升到11,803人,是1996年3,275的3.6倍,非常驚人!這也造成了基金和國庫無比沈重的負擔。

既然這一個倒行逆施的不義體制是當年當權的考試院高層和萬年立委的合作的産品,而一般公務員甚至是在不知所以的情況下領到月退,甚至領了才為自己竟領那麼多而嚇一大跳的,所以不公不義的,很淸楚是屬於訂制度的人和制度,不公不義不應算到一般公務員頭上。

然而,內行的反改革人士把民進黨方面對制度不義的攻擊轉接説成民進黨指控領退休金公務員不公不義,而民進黨也的確出現了少數激烈份子,把攻擊矛頭放在不願面對改革的胡里胡塗的公教人員身上,於是,改革、反改革的對立情緒在社會高度被激化起來。在這情形之下,總統府年改會放棄以轉型正義做為年改正當性基礎而跳到情境變遷原則上面。

長期以來,反年改的核心立場一直是信賴保護原則,固然情勢變遷原則是優先於信賴保護的帝王原則,但是一旦提出情境變遷原則,則也必然肯定了1992年體制在建立的當初不只不是不義體制,反而還充分具備當時的「時代正當性」。在民進黨放棄轉型正義原則之下,既然形同承認制度正當了,於是原來被關中否決的詐術:本俸乘二的計算方式又被年改會搬回來當做替代率計算的基礎。這一來,年改會在價值觀上簡直是回到「前關中」的「老藍」立場去了。

內行的反改革人士把民進黨方面對制度不義的攻擊轉接説成民進黨指控領退休金公務員不公不義,而民進黨也的確出現了少數激烈份子,把攻擊矛頭放在不願面對改革的胡里胡塗的公教人員身上,於是,改革、反改革的對立情緒在社會高度被激化起來。(資料照,記者羅沛德攝)

正義的性格是是非黑白分明,因此,如果事屬轉型正義,年改便可在是非分明之下大刀闊斧,若有打折,那只是法外施情;但是,如果年改屬於情境變遷原則的必要,那麼被改革便有相當的討價還價基礎。於是改革者和被改革者間的主動被動態勢大變。

「轉型正義」和「情境變遷」這兩種立場分別被以官僚、教授為主體的年改會菁英小圈圈和與社會大眾接近的民進黨及時代力量立委所採取。在國會辯論時,可以很淸楚地發現直接指控像本俸乘二等1992年體制的詐欺性和不義的訴求遠比訴求時代變遷原則更為犀利。很幸運的,在國會辯論時,民進黨和時代力量立委基本沒有放棄「轉型正義」和「世代正義」兩個基本精神,所以才能站穩立場而通過被社會多數支持的年改版本。

但是也很可惜的是,年改會從2016年6月初開會到2017年1月底,會中並沒有立委們的聲音,他們只被設定在將來國會開會時按年改會版本舉手通過的角色而已。這使得情境變遷原則在年改會中的改革一方成了一言堂,以致於1992年情境的「正當性」也成了反改革人士賴以頑抗的立足點。在沒有具備強大民意基礎和戰鬥力的立委秉轉型正義和世代正義以戰,年改會斯文保守的教授學者聲音被強悍的反改人士強烈地蓋台,反改革人士因而鞏固了自己的信念,愈來愈難退讓,若不是這樣,今天激烈的反改革人士要發動令總統非常困擾的陳抗,將在面臨社會更大的壓力之下更沒有正當性和能量。

在情境原則為優先甚至取代了轉型正義原則時,失守的並不只是轉型正義,連帶的,因為改革幅度太小,潛在財政黑洞太大,逼得世代正義也只好一併棄守。

當總統、副總統一再強調保証年金基金一個世代不會破產時,其實已經承認今天提撥費率繳得比上一代多的年輕公教,在他們30年後退休時,基金已經被今天當權的一代領光光了。就這樣,年改會的版本完全放棄了總統在就職當初信誓旦旦的世代正義,這恐怕正是在最近幾個民調中,蔡總統在年輕族群中的滿意度呈現崩潰現象的一個重要原因。

然而,幸運的是民進黨和時代力量立委不只並沒有放棄世代正義,反而不顧上面的壓力,堅持通過了自已提出的照顧年輕一代的條款,規定「2023年7月1日起初任公務員者重設新制」。依這個條款未來年輕公教繳交的儲金可以另立一個可以永續經營的基金而不必被繳少領超多的當權一代提領一空。因此,這個令年改會主事者們皺眉的條文確保了民進黨的誠信。

在整個年改的過程中,我們看到同樣是人類做重大社會決策時依賴的幾個基本原則:情境變遷、轉型正義、世代正義、信賴保護等原則的角力對決。如今通過的法案儘管就如同人類社會一般的法案般不可能盡善盡美,但是民進黨改革初始所揭櫫的轉型正義總算勉強守住,而世代正義也有了一個交代。

長久看來,今天如影隨形的過激陳抗終將落幕,只是可惜年改會對核心價值掌握的游移失焦,鼓舞了本來不具備正當性的陳抗,讓總統困擾了好一段時間,實在相當可惜。

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