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林濁水觀點》悲喜交加話年改: 民眾對年改滿意度大升,總統滿意度下跌

年改法案通過後,總統很有擔當地說,一切責難由我擔當,這很令人佩服;但是在佩服之外,總統仍舊很有令人擔心的地方。例如,她似乎仍然對年改會的設置頗為自得。年改會這個違章建築到底是蓋錯了—它不只是在體制上是個違章建築,在功能上也造成了太多的負面效應,一旦運作起來,還成了拖累總統民調下滑的關鍵因素。

林濁水

立法院臨時會通過《公務員年金改革法案》後,台灣智庫民調發現整體民眾有 49.8%滿意,只有36%不滿意。這對民眾正面評價陷入力保20%艱困處境的蔡總統和民進黨無疑是一個天大的利多;然而,同一份民調結果卻又顯示總統滿意度的跌勢不止,並沒有因為民眾滿意年金改革而拉拔起來,反而還持續下跌,這實在令人非常震撼,以致於所謂改革告一段落後,總統滿意度必然上升的預期完全落空。

這令人悲喜交加的結果實在太詭異,太嚴重了。且先從民眾對這個高度爭議性的公務員年改滿意度會遠大於不滿談起。

自從2013年關中啟動年金改革以來,雖然民眾支持年金改革的一直有六、七成之多,但是對政府推動的滿意度卻一直不高。例如,今年520總統就職週年前夕,《壹電視》調查出來,支持改革的有63%,不支持的只有18.8%,同一時間,《三立電視》民調,發現年金改革法案是民眾最有感的改革,有62.1%民眾支持,兩個電視台調查到的數據幾乎一模一樣;但是《壹電視》又發現,對政府年改滿意的只有40%,低於不滿意的43.4%。 不料,一旦國會修法通過,民眾評價完全翻轉。

《三立電視》民調中,民眾對年金改革歸零年限支持兩年後歸零的高於年改會的6年版本。(截自新聞畫面)

神奇變化的關鍵可以從兩份民調上看到端倪。

第一份要看的民調仍然是520前夕三立對總統就職周年的民調。今年年初,總統府年改會決定公教年改重點是「18%六年歸零」、「所得替代率15年年年減少到70%」,多數民進黨立委認為改革幅度太小,主張18%兩年歸零,所得替代率5年減少到70%,但總統府年改會頻頻施壓要民進黨團維持年改會版本,這就使得黨團直到法案進入二讀前夕還遲遲不能定案。針對這項爭議,520前夕三立的民調發現,黨圑兩年歸零的主張獲得49.1%的民眾支持,而支持總統府年改會六年歸零的只有32.5%。在民眾傾向認為通過的將是總統府年改會版的情形下,對年改的滿意度,就低下來了。

另一個民調是台灣民意基金會在院會二讀前夕做的。民調發現民眾認為總統府版18%六年歸零剛好的只有41.7%,認為太慢的有31.9%;認為替代率15年年降低到70%剛好的更只有36.2%,認為太慢的則高達39.5%。民意對總統府年改會版態度都已經是這樣了,總統卻還要求在替代率上依年改會案再調升2%,假使民進黨立法院黨團退讓而全套接受總統府年改會要求的話,民眾對年改結果的滿意度肯定是不上去的。幸好,民進黨團挺住了,最後通過的是18%兩年歸零,所得替代率不再放水,而且10年年減少到70%。黨籍立委這樣的堅持終於使民眾對年改的評價大幅上升,出現了智庫調查出來的49.8%滿意、36%不滿意。

台灣民意基金會民調,國人對於18%改革滿意度。(圖:台灣民意基金會)

台灣民意基金會民調,國人對於所得替代率改革滿意度。(圖:台灣民意基金會)

假使民進黨團堅持加大改革幅度是民眾對公教年改滿意度上升的關鍵,那麼,就難以否認總統一再施壓,要求黨團立委不能通過離開總統府年改會版本太多的法案,正是修法通過後,總統民意滿意度還持續下跌的原因。回顧起來,民眾滿意度會一直到法案二讀前都偏低,除了總統府年改會版讓民眾認為改革幅度太小之外,總統就職後,從2016年6月開始,年改會開了20 次會,一直議而不決,一拖就是一年,令人很不耐煩也是個重要原因。

總統府成立體制外的年改會,當時的目的有兩個:第一是要集合相關利益團體透過審議式民主凝聚「改革共識」。 坦白說,這是奇怪而不智的作法。在馬總統時代,關中年改推得轟轟烈烈,最後功虧一簣並不是社會没有改革的共識;相反的,在關中當院長的後期,改革、反改革雙方長時間的攻防,社會的共識就已經被激盪得相當成熟了,支持年改的民眾早超過六、七成了,當時改革失敗的主因不在於社會沒有共識,而在於佔國會多數的國民黨立委的全面性的造馬總統和關中的反。因此蔡總統上台後,只要把關中留下來的遺產-改革的社會共識,透過全面執政的優勢在國會經多數決轉換成改革法律就好了。

只是,雖然一再有人提出這樣的建議,甚至舉協商式民主體制的瑞典著名例子,說明幅度大的年金改革透過利益團體協商的方式並不可行,來向總統建議,但是年改當局對這樣的建議置之不理,非要成立體制外的年改會不可,結果造成一個非常詭異的現象:社會早已經有了共識,但是年改會一吵半年,直吵到國是會議要召開了反而還沒有共識。

此外,年改會還替幾個反年改的極端份子搭好一夕成名的舞台,讓他們在上頭演出,鼓動群眾對抗改革,這就引起支持改革民眾的高度失望,並使總統滿意度下滑。幸好,利益團體雖然沒有形成共識,但是社會強大的共識最後形成了巨大壓力,使利益團體的抗爭力道急速趨於衰微,到了6月22日法案三讀通過時,立法院外只能聚集幾十人抗議而已;社會的共識還使得國民黨放棄議事杯葛;最重要的是,社會共識讓民進黨立委體認到非通過比年改會更大幅度的改革法案不可。

社會強大的共識最後形成巨大壓力,使利益團體的抗爭力道急速趨於衰微,到了年改法案三讀通過時,立法院外只能聚集幾十人抗議而已。(記者陳志曲攝)

蔡總統當初成立年改會還有一個關鍵原因,那就是政府高層對黨和國會議員的信任度都偏低。這從一開始她強調要組成「超黨派政府」,同時組成了一個立委出身成員偏少的內閣可以清楚地看出來。由於她觀念是這樣,年改會的兩大主角便只是利益團體和學者及高階事務官僚為主的行政體系官員,而和正常國家國會議員必有高度吃重角色的情形不同。

麻煩的是,學者及高階事務官僚有兩大問題:

第一,他們和資深公教人員背景和利益都高度一體化,他們強烈的精英品味,還使他們長期生活在小圈圈而非大眾的同溫層中,甚至和年輕的低階公教人員在價值觀和利益上嚴重脫節、甚至對立。

第二,他們個性高度保守化。在這情形下,期待他們提出社會多數支持的改革方案自然有非常大的困難。幸好,由於立委經常要直接接觸社會大眾,接上了地氣,於是比較符合多數人期待的黨團版才得以出現並且通過,而終於贏得了社會多數的肯定。

不管過程如何,如今法案通過後,一些極端個性反改革者選擇了總統做為抗議的焦點,總統也很有擔當地說,一切責難由我擔當,這很令人佩服;但是在佩服之外,總統仍舊很有令人擔心的地方。例如,她到目前為止的發言,絲毫看不到她對年改中非常多的失誤有什麼檢討,反而大家甚至看到她對過程中所犯的重大的錯誤還自我肯定。例如,她似乎仍然對年改會的設置頗為自得。固然年改成員在過程中非常付出、非常辛苦,也有許多貢獻,給他們感謝是應該的,但年改會這個違章建築到底是蓋錯了—它不只是在體制上是個違章建築,在功能上也造成了太多的負面效應,一旦運作起來,還成了拖累總統民調下滑的關鍵因素。

在民眾對年改滿意上升,總統滿意反而下跌的異象出現後,除了為年改踏出了這樣的一大步而喜,並為民眾政府的低滿意度而悲的悲喜交集之際,謹誠懇地呼籲,趕快藉年改的經驗好好地檢討政府的決策、執行模式,甚至把檢討提昇到體制的層次以尋求改善。

年改過程和結果都實在是太讓人震撼了,無論如何,應該讓這震撼成為台灣進步的動力。

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