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一路向南》新南向政策免簽的第二支箭為何射向菲律賓?

泰國與汶萊民眾來台免簽試辦這段期間以來的成效相當亮眼,2016年泰國與汶萊民眾來台人次分別成長57%與52%,尤其是泰國民眾今年1-2月來台的成長率更高達92%左右。由於第一波免簽政策的成功,也因此外交部於日前將免簽的第二支箭射向菲律賓。

陳尚懋/佛光大學公共事務學系教授兼系主任

新政府上台即將屆滿一週年,在許多重大政策備受爭議(一例一休、婚姻平權、前瞻計畫等),施政滿意度下滑之際,急迫需要有一政策亮點,作為520執政一週年的成績單。挑來挑去,好像只剩下新南向政策值得期待。

2016年11月7日,蔡英文總統召開「執政決策協調會議」,會中討論「新南向政策推動情形與地方政府角色」,提出未來一年的新南向政策工作重點,共有四點:

(一)加強新南向國家的互動

(二)加速強化政府與民間智庫資訊掌握及與國外智庫合作

(三)雙邊投資保障或租稅協定的簽訂與更新

(四)短期內可見成效的重要工作,必須集中資源、全力推動

交通部觀光局修正發布「交通部觀光局推動境外獎勵旅遊來臺獎助要點」,放寬新南向國家簽證。左為交通部觀光局長周永暉。(中央社)

可見新政府的新南向政策在與時間賽跑,觀光客免簽或放寬簽證規定即是蔡總統所指示短期內可見成效的重要工作。 因此,外交部於4月12日宣布,表示將從6月1日起針對新南向目標國實施多項簽證放寬措施,包括:

(一)泰國與汶萊民眾來台免簽措施試辦期延長至107年7月31日

(二)試辦給予菲律賓國民來台免簽措施,為期一年

(三)針對印度、印尼、越南、緬甸、柬埔寨與寮國等六國國民,擴大「東南亞國家人民來台先行上網查核系統」適用條件

(四)提升給予斯里蘭卡與不丹的簽證待遇

(五)開放南亞六國:印度、斯里蘭卡、孟加拉、尼泊爾、不丹及巴基斯坦等國商務人士試用申請電子簽證

泰國與汶萊民眾來台免簽試辦這段期間以來的成效相當亮眼,2016年泰國與汶萊民眾來台人次分別成長57%與52%,尤其是泰國民眾今年1-2月來台的成長率更高達92%左右。由於第一波免簽政策的成功,也因此外交部於日前將免簽的第二支箭射向菲律賓。

蔡英文的新南向政策中,觀光客免簽或放寬簽證規定是短期內可見成效的重要工作。(資料照,記者朱沛雄攝)

但為何是菲律賓?

根據交通部觀光局來台旅客的統計資料顯示,在新南向18個目標國中,除了澳洲與紐西蘭外,在東南亞國家中,扣除掉柬埔寨、緬甸與寮國三國觀光客人數較少的國家,尚未有免簽待遇的只剩下:印尼、越南與菲律賓;而在南亞國家中,只有印度的觀光客人數較多且具有代表性。因此,較有可能被列為第二波免簽候選國,便有印度、越南、印尼與菲律賓四國,其中2016年來台的觀光客人數以越南的196,636人次為最多,其次為印尼的188,720人次,第三是菲律賓的172,475人次,第四則是印度的33,550人次。菲律賓並不是來台觀光人次最多的國家,但最後為何菲律賓雀屏中選?我們先試著以排除法來找答案。

第一、 印度被排除的可能原因:民眾出國觀光旅遊的頻率與意願。

曾有學者根據出國旅遊次數(Outbound Travel Tips)與國內家戶數(Number of Household)的比例,分析該國民眾出國旅遊的頻率。上述四個免簽候選國家中,印度在2014年時約有790萬次出國旅遊,佔全部2億6,690萬家戶數的3%而已,顯示印度一年大約只有3%的家庭有意願且有能力出國旅遊。至於印尼約有10%左右的家庭出國旅遊,越南有21%左右,而菲律賓則有19%。顯見,若是以出國旅遊的潛力來看的話,印度民眾出國旅遊的意願與能力尚不高,來台灣的觀光人次也在這候選四國中排名最後,對於台灣政策目標達成的貢獻有限。

第二、 越南被排除的可能原因:來台後的管理問題。

其實越南早在政府評估新南向免簽第一支箭政策時,就被列為候選國,但最後因為越南民眾來台管理不易而被排除。根據統計,目前在台工作移工人數大約有60萬左右,其中印尼以23萬人左右居首,越南17萬人左右排第二。但在行蹤不明的5萬名移工當中,來自越南的外籍移工達2萬5,663人,將近一半左右的比例。雖然外籍移工逃跑背後有許多因素,包括:雇主欺壓、仲介剝削等,但是越南籍移工入台後確實存在著管理不易的問題。再加上過去也有部分的越南籍女子與年輕人利用假結婚與假留學的方式,來台灣從事非法打工。因為上述的因素,使得越南至今仍未被給予免簽的待遇。

在新南向18個目標國中,除了澳洲與紐西蘭外,在東南亞國家中,扣除掉柬埔寨、緬甸與寮國三國觀光客人數較少的國家,尚未有免簽待遇的只剩下:印尼、越南與菲律賓。(資料照,記者朱沛雄攝)

第三、 印尼被排除的可能原因:航班與航程的考量。

免簽是不是增加觀光客來台的萬靈丹?我們從馬來西亞的例子看出答案不見得是肯定的。台灣政府早於2002年起就給予馬來西亞民眾入境免簽的優惠,但是一直到2009年廉價航空Air Asia開航台灣之後,馬來西亞來台的觀光客人數才有大幅成長。目前光是Air Asia一週有超過50個從吉隆坡與亞庇飛往台灣(桃園與高雄),提供超過上萬個座位,間接促使馬來西亞來台的觀光人數從2006年的115,202人次成長至2016年的474,420人次,排名第六位,成長幅度高達312%。其中成長幅度最高的,即是Air Asia 開航的2009-2010年,從166,987人次增加至285,734人次,幅度高達71.34%。顯見要吸引觀光客來台,除了免簽之外,廉價航空的開航或是有足夠的機位提供更為重要。

目前台灣(桃園與高雄)一週有超過60個航班飛往馬尼拉,飛行時間只有兩小時左右;反觀台灣-雅加達一週只有10來個航班,飛行時間超過五小時。從這點來看,也不難理解政府選擇菲律賓而非印尼給予免簽。 除了上述排除法的分析之外,菲律賓雀屏中選尚有本身經濟與政治方面的考量。

首先,在經濟方面的因素。菲律賓這幾年效仿澳門與新加坡,主打賭場經濟牌,目前在馬尼拉的賭場特區已經有四家賭場,包括:來自澳門的馬尼拉新濠天地(City of Dreams Manila)、太陽城(Solaire Resort and Casino)、日資的Okada Manila與馬來西亞的馬尼拉雲頂世界(Resorts World Manila),另外加上許多線上博奕網站與其他經濟建設的帶動之下,2016年菲律賓的經濟成長率高達6.8%,相信如此強勁的經濟表現將會持續至2017年,也應可帶動菲律賓民眾出國旅遊的意願。

菲律賓這幾年效仿澳門與新加坡,主打賭場經濟牌。圖為馬尼拉新濠天地。(City of Dreams Manila)

其次,在政治方面的因素。菲律賓新任總統杜特蒂上台之後,不斷對中國釋出善意,不論是在南海問題或是經濟利益上,棄美投中的態勢相當明顯。中國大陸這幾年藉著一帶一路、亞投行、孔子學院等軟硬實力的展現,極力拉攏東南亞國家,對於台灣要推展新南向政策構成不小的挑戰。在菲律賓總統表現出親中的傾向之後,若是可以藉由給予免簽稍微拉攏一下菲律賓民眾的心,拉近台菲之間的關係,也可算是對於中國大陸一輪猛攻的回應。

新南向政策即將屆滿一週年之際,希望這免簽政策的第二支箭能夠達成預期的效果,台菲之間的關係除了觀光客人次量的提升外,更希望可以透過如此的雙向交流,達到質的提升。

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