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一路向南》距離最遠的近鄰:台灣與菲律賓的關係寫照

台灣與菲律賓的「心理距離」看起來遠大於「地理距離」。但面對這樣的一個近鄰,兩國漁民海上作業區域又有重疊,並多所糾紛發生的現實下,我國政府該拿出甚麼樣的對策或態度來因應?或許「新南向政策」將會有一套合理的解決對策,但是在因應對策尚未提出之前,我國民眾和政府似乎不該再對菲律賓「等閒」視之。

翁俊桔/中臺科技大學通識教育中心兼任副教授

菲律賓是距離我國最近的東協成員國,同時也是我國南方的近鄰。誠然,兩國的地理位置雖是如此地靠近,但是兩國的關係卻是異常地疏遠;或許我國有許多的民眾也曾經常往返菲律賓,不過大家對菲國的印象和認知似乎都還停留在貧窮、落後或外籍勞工等想像情境。

適逢今年(2016)正好是我國與菲律賓的總統大選年,兩國不僅先後選出新的國家領導人,兩國的領導人也同時間接傳達彼此的善意。例如,菲律賓新任總統杜特蒂(Rodrigo “Rody” Duterte)除了在大選前曾前來我國慰問在台工作的海外菲籍移工,並順道參訪我國的政府機構外,也公開表達對我國的善意。同樣地,甫當選的蔡英文總統不僅在選前曾一再地宣稱「新南向政策」的主張,更在選後進一步責成前外交部長黃志芳先生接手籌辦相關的事宜。

這一切似乎是顯示我國已有尋求往東協區域發展的決心。

菲律賓新任總統杜特蒂。(REUTERS)

不過,「新南向政策」目前似乎還停留在「議題設定」(agenda setting)的階段,而所謂的政策都還只是想像,所有的課題可能都僅有三分鐘熱度,甚至最後可能也僅是流於空談而已。由於「新南向政策」是蔡英文政府(以下通稱新政府)重要的外交宣示,因此新政府似乎不應該也不會輕易地等閒視之。然而,鑒於我國當前的經濟和外交困境來審視,「新南向政策」到底能否落實?又或者僅是如同過去的「南向政策」一般,誰也說不準。

當然,新政府也應該明瞭不可能僅憑幾句空泛的口號,就能獲取菲律賓(或是所有東協成員國)的認同與合作,但在實際作為上,我國政府卻又顯得如此緩慢。因此,筆者始終對此深表疑慮和擔憂,因為相對於日本、南韓和中國等國家的積極投入,我們國家真的是需要再加把勁。

鄰近卻爭議不斷的案例:台菲漁業協定的簽署

菲律賓與我國鄰接的巴士海峽(Bashi Channel)水域是我國與菲國兩國漁民海上作業的重要區域,也因為兩國的互動非常之頻繁,因此紛爭也就相對地增加。大家或許還記得三年前(2013年5月9日)的「廣大興事件」吧,過去一貫以暴力對付外國漁船的菲律賓政府,在我國政府和社會大眾的嚴厲指責和抗議之下,被迫接受我方所提出的相關要求,包括道歉、懲兇、賠償,以及漁權協議等諸多要求;雖然事件暫告一段落,但是最重要的「漁權協議」(全文名稱《臺菲有關促進漁業事務執法合作協定》)簽署一事,雖然已經在2014年11月5日初步完成,但是其中卻仍有相關疑點尚待外界釐清。

三年前的「廣大興事件」,菲律賓政府在我國政府和社會大眾的嚴厲指責和抗議之下,被迫接受我方所提出的相關要求。(記者葉永騫攝)


首先、台菲兩國雖然宣稱已經就「避免使用武力」、「執法前相互通報」及「扣押逮捕後儘快釋放」等三項原則達成共識,並加以法制化和制度化,不過最關鍵的「重疊海域」問題始終沒有獲得解決。諸如,我國與菲律賓所各自主張的專屬經濟水域出現重疊的現象,而且該重疊水域並沒有包括雙方各自島嶼12浬範圍內之領海,加上雙方對領海的認定並不一致,長期以往必將引發嚴重的爭端。

就實際的情形而言,所謂的「領海」是指從領海基線往外推算12浬之處,也就是台灣漁船如果駛入該處海域就必須掛上國旗,而且不可以進行捕魚活動。至於所謂的「經濟海域」則是指從領海基線往外推算12到188浬之間的水域,該處水域不僅可以自由航行,同時也可以進行捕魚作業。不過,目前雙方最大難處除了是菲律賓單方強調可以在「鄰接區」水域上對台灣漁船要求登船檢驗,而菲國所主張的「鄰接區」卻是指從領海基線往外推算12到24浬,而此規範與國際現行的「經濟水域」之概念相互衝突,這似乎是無法理解的事實。

我國與菲律賓所各自主張的專屬經濟水域出現重疊的現象,而且該重疊水域並沒有包括雙方各自島嶼12浬範圍內之領海,加上雙方對領海的認定並不一致,長期以往必將引發嚴重的爭端。(記者葉永騫攝)

準此而言,該問題如果不能獲得有效的解決,「廣大興事件」必將有隨時重演的可能。

其次、關於前述的《臺菲有關促進漁業事務執法合作協定》的簽署程序而言,該協定雖然對外號稱已經獲得台菲兩國政府的高度支持,但協定的法律位階到底是甚麼?我國民眾似乎並不清楚。雖然政府已經宣稱該法規已公布並可自由閱覽,但照理說,該協定如果是國際書面協定的話,縱使任何國際書面協定名稱並非條約或公約,然而一旦「內容涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項」時,或是「與國內法律內容不一致或涉及國內法律之變更」時,都必須送交立法院審議。

換言之,上述的協定不僅是涉及國防與外交的重大事項,加上又是有關台菲兩國重疊專屬經濟區的執法規範,在在都可能與我國的法律(諸如《中華民國專屬經濟海域與大陸礁層法》)相牴觸,也因此該法規未來恐怕將成為備受爭議的國際文書。

除了菲律賓單方強調可以在「鄰接區」水域上對台灣漁船要求登船檢驗,菲國所主張的「鄰接區」是指從領海基線往外推算12到24浬,與國際現行的「經濟水域」概念相互衝突。(REUTERS)

因應策略的建議

誠然,前開爭議的後續處理,似乎才是我國與菲律賓今後必須認真因應的重點。畢竟這小小的一紙協定是否真能處理複雜萬端的涉外事務,有時還頗令人擔憂,因為這不僅涉及經濟(兩國漁民的生計)和主權(兩國對鄰接區海域的認知差異)的爭議,甚至還可能危及國家安全。基於此,筆者建議新政府應該以更積極的態度來因應前述的諸多問題。

一、應該重新確認台菲兩國爭議海域的劃定:諸如有關兩國「鄰接區」的認定,應該再重新進行研議。或許有人認為保持模糊有助於處理複雜難解的爭端,可是同樣地,一旦引發爭議,所有的問題又可能回到原點,因為類似的問題在其他國家也有許多案例發生過,這是我國政府當局應該必須注意的。

二、訂定有效的實施規範:空有法規而無有效的執行,似乎無法確實發揮實際效益。對此,我國政府當前的務實作法除了要求我國漁民配合遵行相關的作業規定外,就是要訂出有效且合適的罰則,藉此讓漁民能夠有所依循。另外,我國更必須要求菲國也要比照辦理,唯有如此,才能消弭所有可能不當的衝突發生。

三、尋求與菲律賓的共同合作:如菲國新政府所宣稱,願意就南海資源開發的問題與周邊國家進行合作。我國政府應該趁此機會,積極尋求與菲國政府簽署漁業開發合作協定,雖然菲國對天然資源的開發曾經訂立下嚴格的法規,但是或許也可以透過民間或其他管道尋求可能的合作機會。

四、相關海域問題的因應處理:目前除了台菲接鄰海域的爭議之外,其他周邊海域,諸如臺日接鄰海域和太平島周邊的接鄰海域等,我國政府似乎也應該投以對等的關注。此外,更重要的是,我國政府在處理鄰近海域問題的態度上,必須與中國官方保持謹慎必要的距離,不能讓外界誤認我國與中國有任何曖昧的企圖,進而引發不必要的爭議。

畢竟身為海洋國度的我國,對於前述的海域爭議和外交爭議似乎也是無法置身事外的。

總結而論,我國與菲律賓的「心理距離」似乎是遠大於「地理距離」。然而,面對這樣的一個近鄰,我國政府該拿出甚麼樣的對策或態度來因應呢?或許所謂的「新南向政策」將來會有一套合理的解決對策,但是在因應對策尚未提出之前,我國民眾和政府似乎不該再對菲律賓「等閒」視之。

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