◎ 陳佩修
上(2015)年12月31日「東協經濟共同體」(AEC)正式成立，開啟東協的新紀元。總統當選人蔡英文在競選期間提出的「新南向政策」，是針對東協共同體轉動東亞多層次整合新形勢的一項綜合安全戰略，政策思維比過往更見高度與廣度。前外交部長黃志芳近日宣示新政府就任後將成立「新南向政策辦公室」與國家層級的「東協與南亞研究智庫」，做為推動新南向政策的雙核心，劍及履及，蓄勢待發。
外交事務是具延續性的，外交政策是漸進決策的，新南向政策的「新」，並非否定既有政策，而係翻轉台灣南向的舊思路，以新思維面對崛起的東南亞新世代與新勢力。茲對台灣的新南向政策略進數言：
雙邊深化：重點國家的經營是進行區域經略的支點。東南亞是一個具文化多樣性與發展歧異性的區域，成員國從越南共產體制到緬甸半軍事政府，從汶萊君主政體到菲律賓的選舉民主，從已開發國家新加坡到相對低度發展的柬寮緬越(CLMV)東協新四國，能夠跨越歧異而建立共同體，除成員國的務實合作外，更重要的是強權國家基於戰略考量的助成。將東南亞為一體符合美、中戰略對抗的利益，不論美國的重返亞洲與跨太平洋夥伴協定(TPP)或是中國的和平發展與「一帶一路」戰略藍圖，一體化的東協成為兩強戰略佈局的最大公約數。
然而，現階段談對東協政策仍是超級強權如美、中強權國家的戰略思維類型；就台灣而言，優先的任務仍是與個別東協成員國的關係，透過雙邊關係的強化做為建構區域連結的機會點與突破口。對東南亞政策當然是總體外交政策的一環，蔡英文總統的外交政策主軸「區域實踐與國際參與」具體妥適地定位台灣的國際角色與指向台灣拓展國際空間的路徑；而新南向政策的「雙邊深化」恰為區域實踐與國際參與的基礎建設，是整體外交戰略的重要支撐。
與東協相關之國際事務可謂經緯萬端，擁有強大國際參與力的中國採取的東協事務「協調國」的方式殊值參考：中國在胡溫體制時期以越南為中國與東協之間的協調國，習李體制時期則改為泰國，透過協調國聯繫整合中國與東協的事務。新加坡在兩岸關係與兩岸事務上的角色似有異曲同工之妙，而新加坡在台灣與東協關係上亦發揮類似的功能；是以，尋求新加坡以外的東協國家成為台灣與東協事務的「聯結國」是可以推動的方式，越南就是值得經營的對象。
互為主體：並重「東南亞在台灣」與「台灣在東南亞」。有別於過去與現行南向政策著重台灣單向投資東南亞，蔡英文總統的新南向政策有三個提升與創新：一、不僅強調投資面，而是擴及多重層次；二、不是單向行動而是雙向交往，包括吸引高科技人才來台，互惠雙贏；三、連結東南亞與南亞印度次大陸各國，形成東（南）亞(South and Southeast Asia)的區域戰略。
誠然，基於互為主體的政策認知與推行互利互惠的具體政策是「新」南向政策應有的思維與作為。就東南亞而言，「台灣在東南亞」與「東南亞在台灣」是同等重要。新南向政策特別強調善用「東南亞在台灣」的優勢，進行新住民特別是第二代的培力計畫，發揮原生國語言優勢，以期成為台灣前進東南亞國家的生力軍，這無疑是一項具有戰略意義的希望工程；然而，若不能強化我駐東南亞館處功能以提升「台灣在東南亞」的實質外交力量，則無法為培力養成的新住民第二代前進東南亞營造環境與創造機會，新南向的創新戰略目標勢將難以實現。
以人為本：瞭解東（南）亞國家對台灣的看法與期待。前外交部長黃志芳說：「新南向是一個以人為本的新經濟戰略」，大哉斯言，在當今多層次整合的國際體系中，全球競逐人才，人才的問題處理好，才能在國際上真正擴大台灣的優勢。然而，廿一世紀以來，台灣對東南亞的外交力不僅未見提升，反而呈現逐漸消融之勢，此斷不能以「中國因素」做為辯解的託辭；新南向政策要竟功，需要中央與地方的全面性投入。
中央政府方面，儘管台灣已二次政黨輪替，但我外交部門卻從未真正「政權輪替」過，總統不重視外交，外交部在國家決策體系失格，外交專業長年未獲尊重，致使一流優秀的外交人力無從發揮專業智能，形成台灣在國際間的失語與詩能。以東南亞而言，中國在東南亞的外交代表與人員皆係專業養成，其外交生涯悉以東南亞為場域；反觀我國，東南亞駐館館長與人員的任命與派遣像是隨機性的，幾乎無關專業，也無邏輯可言。台灣真的沒有東南亞人才嗎？台灣推動東南亞研究與教學已屆廿年，人才養成已有規模，只是台北的中央沒有重視。
地方政府方面，五都與其他縣市政府除了城市外交以外，城市投資是新南向的關鍵構面。中央政府資源限制下，地方資源的投入更顯重要。中小企業有志投資設立東南亞據點者眾，以日本為例，日本以地方政府為核心，與東南亞各國的地方政府及開發商洽商合作，在東南亞開闢專屬的工業園區。而這些工業園區以支援轄內的中小企業為主，創造安全、完善與優惠的租賃條件。例如東京都大田區與川崎市在泰國，埼玉縣、神奈川縣在越南，大阪府在印尼等，地方政府對於中小企業經營投資東南亞的支援，大幅降低了中小企業的風險和成本，也支援了中央政府的工作。
學者或官員談戰略與國際關係，就像空軍在高空中指點戰場，看得很廣很遠，說得頭頭是道，卻經常未能考量地面作戰狀態；然而，推動外交工作卻是陸軍，要推進一哩，要攻克一個山頭、鞏固一個陣地，都需要真槍實彈，步步為營。新南向政策戰略清晰，需以過往政策未能具體落實為殷鑑，結合中央與地方資源，啟用專業人才，強化台灣在東南亞的外交力，掌握東南亞與南亞對台灣的需求，務實推動雙向交流，開啓台灣外交的新機會之窗。
﹙作者為國立暨南國際大學東南亞學系特聘教授、台灣東南亞學會理事長﹚
編輯精選
自由評論網粉絲團