■劉文仕
五月十四日就要選舉任務型國代，「國大職權行使法」卻未能如期完成立法程序，國大可否自行集會訂定內規行使職權？問題關鍵在於：如何解讀憲法第三十四條「國大行使職權之程序以法律定之」的意涵？
就此，論者多採文義解釋，認為「國大職權」的行使只能以法律規範，否則就是違憲。
然，「文義解釋」並非法律詮釋的唯一途徑；基於憲法的「最高性」及國民大會在我國憲政體制上的特殊性，並慮及國家權力機制運轉的能動性，對於憲法條文規範內涵的解釋，容或應有更寬廣的理解。尤其，對於國大修憲權的行使，立法院過去都不制定法律，而由國大自定內規處理，似已形成某種規範意義的「憲政慣例」；因此，縱使立法院未如期完成立法，也應不排除國大集會自定議事規則行使複決權的合憲性。
所謂憲政慣例，如：依三十六年施行的憲法規定，國大職權本包括：「一、選舉總統、副總統；二、罷免總統、副總統；三、修改憲法；四、複決立法院所提憲法修正案。」（第二十七條）及「變更領土」（第四條）。然而，立法院僅制定總統副總統選舉罷免法，至於其他職權的行使，則未制定相關法律，而任諸國代以內規（議事規則）運作，並未發生合憲性爭議。否則，動員戡亂時期臨時條款的訂定及憲法的六次增修，豈非都已「違憲」？上述見解，是否如某議事權威人士所認為，因憲法增修條文將憲法第三十四條的凍結與解凍而異其結論？答案是否定的。
按「國大行使職權之程序，由國民大會定之，不適用憲法第三十四條之規定。」係於八十三年第二次增修才有的條文，而為八十一年第一次增修條文所無；但觀諸第一次增修條文，國大除享有原第二十七條規定的職權外，並擁有司法、考試、監察人事同意權。為此，立法院也僅於八十一年制定「國大同意權行使法」，同樣未觸及修憲與複決憲法草案的行使程序。
值得注意的是，前立委盧修一當時即曾質詢國大列席官員，何以未就其他職權的行使提出法案？列席官員明確回應：「國大行使各種職權是否制定程序法，視其需要性而定。」並意有所指地表示如涉及憲法修正層次，則不以法律規範；現任行政院院長、前立委謝長廷也獨排眾議，認為「國大組織法」實質上亦包括了行使職權的程序規定，主張沒有必要另制定「同意權行使法」。
政權機關（國民大會）與治權機關（立法院）的區分，雖未必符合西方的政治原理；但無論如何，它終究是我國現行憲政體制的基礎。政權機關職權的行使須受制於治權機關，論者批評「與主權在民之旨大相悖謬」；過去，立法院就修憲層次的國大職權均未制定相關法律，絕非因為不知憲法條文，而是基於權力的自我約制。
蓋如孟德斯鳩所言「權力劃分會造成靜止或不能動的狀態，但人間事務上都有動作的必然性，這種必然性就逼迫著政府行動，並且必須各機關互相協調。」不論憲法規定如何，如拘泥法條，都有行不通的死角；憲法上的任何權力，如只求充分行使，而不求妥善運用，國政也將陷入絕路。
監察權的憑空消失，已不可想像；如果國大選出後卻無法行使職權，更是荒謬至極。因此，縱使立法院未如期完成相關法律立法程序，也不應阻卻憲政機關權限的有效行使。（作者為內政部參事兼法規會執行秘書）
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