中國國民黨及民眾黨聯手推動及迅速強行通過的「國會改革」是國會越權 （資料照）

梁文韜／成功大學政治系教授

中國國民黨及民眾黨聯手推動及迅速強行通過的「國會改革」是國會越權，所謂的「國會改革」主要是要總統國情報告常態化、增加立法院的調查權和聽證權、藐視國會罪、強化人事同意權、立法院政府院長記名投票等共五項。這樣的「改革」在某程度上改變目前的憲政體制，這不只是政治改革的擴權問題，而是更改憲政體制的越權問題。一方面是程序上越權，立法院不能以「國會改革」之名單方面進行憲政改革。另方面是實質結果上的越權，「國會改革」必須是在憲政體制容許下的改動，立法院以通過一般法律及組織法單方面變更權力分立的實際現況，其結果是目前憲政體制下不被容許的。

目前中華民國憲法中的政制既非總統制亦非內閣制，而是雙首長制，這套來自中國的憲法有其重要歷史背景，回顧當初袁世凱及宋教仁之爭，一貫的國民黨論述會以黑白二分的方式呈現在教科書中，由於袁世凱的專制，故反對宋教仁的內閣制，甚至被質疑下手暗殺宋教仁。先撇開個人政治爭鬥，重點其實是總統制還是內閣制之爭。當年憲政爭議的結局是無解的憲政危機，並最終演變為帝制復辟又復辟，多省在復辟下宣布獨立又獨立，所謂的共和國分崩離析，內戰又內戰。

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目前拿到台灣使用的雙首長制可以說是歷史留下來的一個妥協，這次的所謂「國會改革」動搖此憲政體系。總統國情報告常態化就等同總統會面對直接質詢的機會，在雙首長制下，總統擁有指派行政院長的權威，但行政權力之行使則是主要由行政院長及部會負責。簡單來講，內政完全是行政院的事務，並不是總統府的事務。內政既然不是總統負責的，如果要總統來報告內政是違反憲政安排的。如果立法院認定人民對行政院長或其內閣的表現極為不滿，可以透過要求總統撤換行政院長或內閣總辭來因應。

廣義上說，總統負責的是外交與國安，負責象徵性的外交出訪及作為軍隊最高統帥決定宣戰與否等等。假如直接統領國安會的總統真的要被叫到立法院報告，也只能報告外交、國防中的國安重要事務；在實際執行上，許多要總統直接報告的都不會是外交部及國防部負責的日常外交及國防事務，而會是牽涉到國安的重大問題，而國安問題的答案往往都不宜公開。總統日後若拒絕出席可能被迫要公開國安機密的國情會議，或出席後拒絕回答，那就有可能被控犯了新增的所謂藐視國會罪，因保國安而犯法豈不是很荒謬。

立法院的調查權和聽證權、強化人事同意權，基本上就是要削弱現行的總統、行政院甚至司法院及監察院的權力，是走向內閣制的基本改變。在憲政體系改動前，以一般法律強行通過，就是越權。立法院會不會濫用越權下的權力？如果要制衡這濫權的可能，是不是也要賦予總統更大的解散國會權力？

目前當立法院通過對行政院院長的不信任案，行政院院長可向總統提出解散國會之請求，總統可在諮詢立法院院長後再決定是否行使解散國會權。未來即使進行憲改，並同意立法院「擴權」，面對可能濫用擴權後的權力之情況，總統或許必須具有更大的解散國會權力。不過，解散國會權力是出自憲法的《增修條文》，這顯然是憲政問題。既然如此，立法院「擴權」理應視為憲政問題而非一般法律的問題。

若說立法院「擴權」乃民主之舉而反對者則在反民主實屬謬論，台灣憲政的特色不單是大部分立委由各分區的民眾投票選出，更是總統由所有合法選民一人一票選出，總統的民意基礎比任何民代都要大得多。相對於美國選舉人制度下的總統制，中華民國總統更具有民意基礎，但相對之下權力卻比較少。相對大部分內閣制國家下的總統，中華民國總統除了一九九七年《增修條文》中明訂的行政首長直接任命權（不須立法院同意）一項外，其權力整體上沒有特別的大。要討論改革，反而更應該討論是否增加總統的權力，但這亦是憲改問題。

推動及支持所謂「國會改革」的人士以為這次只是一般法律或組織法的問題，反對的人士大多也不是聚焦在憲政問題上。民眾當然可以同意立法院在合憲下的「擴權」，但立法院這次自我膨脹地「擴權」是違憲下的程序及實質越權，將憲改包裝成一般法案來強行通過勢必引發憲政危機，一次又一次按照此法案內容執行都會是一次又一次的違憲，造成長期的政治動盪及不必要的民間對立，並耗費大量社會成本，禍害難免。

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