晴時多雲

自由共和國》蔡宏政/兩種強制性碳定價的優缺點與台灣制度的挑戰

蔡宏政/中山大學海洋事務研究所所長、碳權研究與服務中心主任

不管是歐盟、國家或次國家層級,強制性碳定價系統都是淨零轉型的主要驅動力。台灣的碳費自二○二五年開始徵收,但計算碳排的期間則從今年就開始。

假設每噸的碳費設定在十美元,台積電一年就必須提繳卅二億台幣,中鋼六十四億。二○二○年台塑石化碳排量兩千五百六十三萬噸,需繳納八十二億台幣,超過其當年淨利(七十三億七千萬元)近十億元。顯然,這對台灣的上市櫃公司與資本市場都將造成巨大衝擊。但另一方面,誠如許多公民團體指出的,比起歐盟每噸八十到一百歐元,或美國的五十美元,台灣每噸十美元的碳費都偏低甚多,要以價制量,達到二○五○淨零結果,碳費在未來還必須加速調漲。淨零如果要認真實施,勢必對台灣的產業轉型提出重大挑戰。

目前三黨不過半,政策組合充滿各種可能性,如何讓強制性碳定價機制維持其政策邏輯的一致性,但又要彈性調節以符合台灣產業情況,並兼具政治可行性,首先就必須分析清楚目前兩種強制性定價機制之優缺點。

強制性定價機制之所以為強制就是因為有公權力對排碳行為進行管制。管制的方式有兩種,一種是由政府直接定價,可以是碳稅或是碳費;第二種是政府對碳排總量上限進行管制,由此產生核發量交易,利用市場機制給碳排放一個市場價格訊號。

雖然有人批評台灣的碳費是全球獨一無二的制度。但碳費是指定用途稅(稅法中的特別公課),除了專款專用這點之外,在碳定價的功能上幾乎等於碳稅。碳費制度的第一個優點是行政成本低,在台灣已經有空污費經驗作為參考,不管是對政府科層組織或是企業界都是已經熟悉的模式,台灣會實施碳費制度,有其制度慣性使然。

碳稅/費的第二個優點是價格穩定一致,有利於企業界進行碳成本估算,從而決定是要繳碳費,還是投資減碳設備或技術,也提供減碳產業一個穩定的投報率環境。第三個優點是國際間的碳成本抵扣明確簡單,不同邊境調整機制之間的銜接可以直接通過政府間的談判來達成。碳費的第四個可能優點是,如果我們能夠視時機與需求放寬專款專用的用途,那它的財政分配與公正轉型效果就會接近碳稅,而高於基於市場機制的總量管制。

由於碳稅/費是由政府公權力決定,因此最低減碳成本、政策彈性措施(例如起徵排放量與優惠稅率)、獎勵減負碳產業方式,以及納管產業與管制範圍都由政府掌握,也因此淨零的成敗幾乎是由政府獨力承擔。但恰恰是碳稅/費制度難以確定減碳效果,特別是碳費過低時,幾乎不構成對廠商或民眾減碳的驅動力。

因此這個制度最困難的地方在於,政府必須確保碳費價格年年快速上調,而且價格上漲幅度要大到足以刺激企業與民眾都會按照二○五○年淨零的減碳幅度行動,以及產生足夠誘因推進減碳與負碳產業的發展。同時政府還要處理綠能與減碳等新產業所需要的人才缺口,以及淘汰石化產業所產生的失業人口等複雜的公正轉型配套工程。

第二種強制性定價是總量管制與核發量交易市場,它在政府強制設定的減碳量之下,更大地利用市場的買賣機制來為排碳定價。因此這個制度的第一個優點就是減碳效果是明確地被固定下來的。它的第二個優點是排碳成本是依市場最低價格而定,理論上可以達成買買雙方最有經濟效率的減碳方式。第三個優點就是市場上的減碳價格作為一個供需均衡的訊號,可以鼓勵減碳產業與負碳技術的投資。第四個優點是中長期而言,台灣的排放交易市場可以跟日益增加的各國排放市場對接,最終形成一個全球價格均質化的排放交易市場,擴大經濟規模,也解決碳洩漏的問題。

但排放市場交易的行政成本很高,首先必須創造出一個碳排放交易市場、管理法規與專業經理人員,這些人員要能夠很好地管控市場,既要避免價格波動過大,導致企業難以估算碳成本而產生損失;又要能維持價格長期上升,才能達成減碳的管制效果。其次,政府要能夠跟每個排碳大戶達成協議,定下最高排碳上限,以及逐年下調的比率。在這點上同樣充滿著各種政策目標優先性的權衡問題,碳排上限降低速度往往就決定了高碳排產業的淘汰速度。第三,台灣的碳排放源十分集中,前卅九家百萬噸級的排放大戶就超過總排放量的七成,總量管制後的買賣家數太少,流動性很低,可能無法形成有效的排放交易市場。第四,排放交易市場的財政收入過低,難以支持公正轉型所需要的所得分配效果。

目前採取的碳費制度,行政上容易上手,碳價低而穩定,管制範圍限於二.五萬噸以上企業,這誠然是穩健的第一步。但若以淨零為目標,未來廿五年間碳成本勢必要快速上升,管制範圍一定會擴大,台灣不做就等著讓國外的邊境調整機制來押著台灣做。

未來兩種強制性定價系統都需要一個強大而有效率的國家行政能力、財政汲取能力與彈性調節措施,才能取其優點而避其缺點。但台灣的民主化過程伴隨著國家政策工具的減弱,目前又是國會三黨不過半,總統沒有過半當選,高碳稅/費甚或是逐年調升稅費所需要的政治可行性將備受考驗。

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