蔡總統去年接見美國聯邦眾議員訪問團，請其持續挺台參與「IPEF」。（資料照，總統府提供）

周鉅原／美國紐約市大學經濟系教授

原先預定在 APEC年會時達成的印太經濟架構協定（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）並未如預期的完成協議，在四大主軸當中，只有供應鏈的韌性這一項達到簽字的階段，如果把談判即將完成的去碳化，乾淨能源和公平競爭、透明稅制以及反貪腐這兩個主軸也算是一項業績的話，那麼眾所關注的第四個主軸也就是貿易談判就付之闕如。

從拜登總統倡議 IPEF之始，美國和參與的國家對於這一個協定就有不同的期待與願景。美國希望用 IPEF向這些國家表明雖然美國現階段不可能重返 CPTPP，但是美國是用 IPEF 向這些印太國家顯示美國是回來了（ America is back !）。 但是對於受邀參加IPEF的國家而言，他們希望的是美國可以開放市場，而不只是接受美國所希望的包括設定和規範貿易的哪些條款。因之，美國只好向他們表明，參加IPEF 的國家，可以根據自己的需要，選項參加，最有代表性的就是印度，莫迪總理一開始就表明印度不會參加貿易談判哪一個主軸。

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在美國國內政治方面，參眾兩院的國會議員對於這麼一個龐大的貿易架構協定，行政部門採取繞過國會審查條約的法定手續，而直接簽訂了「行政協定」，也相當保留。由於二○二四年的大選已經開鑼， 必須競選連任的國會議員，更是表示跟這一大批的國家簽訂貿易協定，頗不以為然，例如相當友台，明年即將競選連任的俄亥俄（Ohio）州民主黨參議員 Sherrod Brown 甚至將貿易協定和他的選區（鐵鏽州） 製造業的失業人口掛在一起。自由派和貿易懷疑派（trade skeptics） 聯合起來，在民粹主義下的鐵鏽州很有選票。恰巧這些鐵鏽州也是歷次大選時兩黨拉鋸的搖擺州。準備捲土重來的川普總統甚至在愛荷華發表競選演說的時候，明確的宣告如果他當選下一任的美國總統，他一定把 IPEF打消掉，IPEF可 說前途未卜。

其實，這是矯枉過正的一種說法。近一、二十年來，美國製造業佔GDP的比重相當的穩定，製造業失業的工人，並非由於美國進口的影響，而是自動化的發展。國際貿易除了商品貿易之外，還有服務貿易。而服貿是美國最具有競爭力的強項，每年在服貿方面的順差，可以彌補了商品貿易赤字的三分之一左右。根據聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）統計，數位貿易占服貿的四分之三，服務貿易的擴張，有賴於貿易夥伴之間對數位主權的確定。但目前在數位主權的規範，WTO 還沒完成談判出一套放之四海皆準的普世規則，美國、歐盟與中國各行其是。

美國的數位主權模式，是採取由提供資訊流通的廠商掌握跨境數據流通和資料在地化的數位主權，歐盟是採取由使用資訊流通的個人決定數據的在地化；而中國是由政府根據國家安全的需要，掌握了所有跨境數據流通和資料在地化。比較這三種模式，美國、歐盟的數位主權比中國模式尊重人權，而資訊流通更透明化而不受國家干預。中國式的數位主權在人權比較薄弱，參加一帶一路的國家較廣泛的使用。

美日數位貿易協定，也將美式的數位主權規範訂入美日條約，而且英日數位貿易協定，也是採用美日的版本。換句話說，連英國在數位主權上也是脫歐入美。但是美式提供數據流通的大廠決定的數位主權，卻引來了強調工人利益，而有反商情節自由派的討伐。在這種情形之下，美國貿易談判代表戴琪在十月中就聲明美國不再在數位貿易上進行任何的談判。如果這種民粹主義不斷的蔓延擴大的話，那麼未來 IPEF 的任何後續談判，恐怕是兇多吉少。而且可能讓這些印太國家無所適從，甚至落入了中國的圈套，讓這些國家融合成為中國式的國家數位主權區域。

研究美國貿易歷史相當有名的 Douglas Irwin 曾說︰假如正義是在戰爭下的犧牲品，那麼自由貿易就變成民粹主義下的第一個祭品。這就是為什麼當年經由美國倡導，而且被稱為超越 WTO 黃金標準的泛太平洋貿易協定（Trans Pacific Partnership Trade Agreement, TPP）在二○一五年年底談判完成之後，遇到了即將開始的二○一六選舉週期，就被川普總統在上任之始退出了。難怪有學者認為這是川普送給中國最大的禮物。現在也有人擔心如果拜登政府無法說服民粹主義而談不成 IPEF，也將是送給中國的另外一個禮物，那 IPEF 就重覆八年前 TPP的命運。

IPFE倡議之初，被邀請參加的十三國家當中，除了汶萊之外，其他各國對中國貿易的依賴， 都遠遠的大於對美國市場的依賴，有些國家不願意 IPEF 被視為抵抗中國 的貿易區塊，而向美國表示不願意台灣參加，美國只好委屈求全。所以美國決定和台灣單獨進行廿一世紀貿易創意談判，對希望參加多邊協定，提高在國際間能見度的台灣而言，的確有些失望。這或許助長所謂「疑美論」的聲量。但是近兩年來台美關係的改善，使得這個雙邊的貿易協定很快的達成，並且由國會審查通過，拜登總統簽署讓台灣搶著先機，相對前途未卜的IPEF，台灣如持左券，對台美更進一步緊密的伙伴關係，有很大的助益。這是蔡政府數年來在經貿外交的重大成就。相信下一任的政府可以在這基礎上更加發揚光大。

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