近日沸沸揚揚的澎湖安檢所副所長虛應執法，大開中國人入境門戶，無疑是薄弱法治觀念下的當然結果，更恐僅是冰山之一角。 （資料照，翻攝畫面）

姜皇池／台大國際法教授

二○一六年民進黨重新執政後，面臨中國內外壓迫，此間海上形勢多變，幻化無端，中國利用海軍、海警與海上民兵，逐步加大對台海上壓迫力道。對此情勢，重新構思整合國家武裝力量，確保台灣於戰時或戰爭發動前，能有更多因應力量，無疑乃勢之必然。

因而在「平轉戰體制」思維下，海巡署逐步海軍化。姑不論當時政府信誓旦旦保證：「海巡絕不會成為第二海軍」，如今安在哉？平心而論，歷經七年，上述思維亦非毫無建樹，但就能否因應來自中國海上武裝力量的挑戰而言，吾人僅能感慨：「何昔日之芳草兮，今直為此蕭艾」！一言以蔽之，如此改變，不但未能達成初始強化海上因應力量目標，卻復弱化海巡署原有的執法功能。

請繼續往下閱讀...

回顧歷史，儘管海巡署採軍、警、文併用模式，但設立之際，即是以「治安機關」為定位，因而海巡署的署長或第一副署長，必然有執法專業背景者。但在二○一六年後，因應兩岸新形勢，後續各任海巡署長，則皆為軍事專業背景，所有作為，皆朝軍事機關的模式發展，開始轉為軍事機構，然如此卻不免產生困境：

首先、強調作戰思維、法治觀念相對薄弱：眾所皆知，作戰思維與執法思維有其本質差異：作戰以服從為其核心，強調絕對服從，使命必達；至於執法則不強調絕對服從，而是要求執法者依法行政。綜觀七年來，海巡署長之治理的模式，皆是以作戰思維領導統御下屬，致使在爭議案件中，不免以自身過往軍事機關的經驗為判斷基礎，將海巡勤務簡單化與理想化，更在根深蒂固的絕對服從思維下，不允許其所屬內部充分討論，進而勤務的決策與法治面不免有所齟齬。例如：在高價魚餌案中，一些不肖業者以高價魚餌作為掩護，與中國從事海上漁貨走私。對此，一開始的決策思維非常直覺，亦即一律禁止載有魚餌的漁船出港，導致合法業者無法出港作業，遲至生民怨後，才有所調整。

至於近日沸沸揚揚的澎湖安檢所副所長虛應執法，大開中國人入境門戶，無疑是薄弱法治觀念下的當然結果，更恐僅是冰山之一角。

第二、艦艇勤務軍事化，軍事重於執法：海巡勤務與海軍勤務，實施上有其共通者，亦有相異者，甚或相互衝突者。就後者，茲舉一例以為論證。海軍在海上的巡邏勤務，以發現敵艦並嚇阻該軍艦為其首要，海巡在海上的巡邏勤務，則是以嚇阻或發現不法行為為其首要，然前者發現敵艦所採取的措施通常是通報、跟監等非接觸性措施，後者發現不法船舶，則依法必然需要採取緊追、登臨等接觸性措施。因此，海巡勤務在應對海上不法船舶時，特別是中國漁船，常常會有無法預期的碰撞，導致執法船舶受有損害，增加維修經費。然若海巡首長從軍事運作思維，無視此等根本差異，以海損作為是否懲處重點考量標準，無疑迫使第一線的艦上執法同仁，以不發生海損為最高指導原則，如此又更不利海巡署念茲在茲的灰區作戰與海上治安控制。

當然在台海詭譎情勢中，面對中國海軍武裝及灰區作戰活動，海巡署究應扮演何種角色？確有不同思維：採中國模式，作為海軍作戰艦隊的一支，直接參與作戰？抑或採日本模式，扮演輔助作戰的角色，例如承接大部分的海上救難、海上交通管制、對失去航行能力敵艦的攻堅措施等等？

而檢視目前海巡署相關施政作為與宣傳，似乎更熱衷於依循中國模式。倘執意如此，則海巡署艦艇籌建、武器載台規劃，當以海軍的軍事規格規劃，甚至是機關首長以下人員，必須具備有此等核心作戰職能與經歷管制等等，且平日即應直接改隸海軍領導。然如今海巡署卻採民用規格建造海巡艦艇、不具軍事抗擊防禦能力，更遑論其他基礎軟、硬體設備，皆與建置海軍船艦配備千差萬別。有無戰力？是驢是馬？

吾人不知海巡署是否為不具戰力的「第二海軍」、但目睹近日海巡諸多荒腔走板的執法作為，明顯感受：海巡恐將淪為欠缺良好執法職能的「第二警察」。

不用抽 不用搶 現在用APP看新聞 保證天天中獎　 點我下載APP　 按我看活動辦法