近期中國以其在今年一月生效的「進口食品境外生產企業註冊管理規定」為由，認定數千家台灣企業註冊訊息未符要求，產品暫停銷往中國。圖為午仔魚。（資料照）

顏慧欣／中經院WTO及RTA中心副執行長

近期中國以其在今年（二○二二）一月生效的「進口食品境外生產企業註冊管理規定」為由，認定數千家台灣企業註冊訊息未符要求，產品暫停銷往中國。姑且不論中國舉措背後是否有政治原因，本案在國際上就已有兩個層次的爭議，一是中國登記制度本身就有違反世貿組織（WTO）規則的疑慮，第二是對台灣的執行方式也有歧視問題。

中國在二○一九年提出註冊新制草案，有二個改變；第一，需提出申請的海外食品生產企業，從原本僅限於《進口食品境外生產企業註冊實施目錄》類別，擴大至「全類別」食品生產企業。第二，十八類食品（肉類、水產、乳品等）食安風險較高，則生產企業應經「官方推薦註冊」，十八類以外食品的境外生產企業，則採簡易「企業自主申請」。

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中國註冊新制涉及進口產品強制註冊要求，因此主要涉及WTO「技術性貿易障礙協定」（TBT）協定義務的爭議。各國增修TBT法規，有事前通知WTO讓各國表達意見的義務。中國海關於二○一九年十一月發布新法草案時，並未同步通知WTO，在墨西哥等國質疑下才在一年後的二○二○年十一月進行通知。至今年十一月為止，包含我國、美、歐、加、墨、日、韓、瑞士在內共有十餘國連續三年在WTO提出九次「特定貿易關切」（STC），更呼籲中國暫緩生效，惟此法仍在今年一月一日生效。

在TBT協定下，各國可依其保護消費者等公共政策目的，制訂各種安全規定及標準、標示等強制要求。但安全不應區分本、外國，因此各種要求的合法前提，是必須同等適用本、外國產品（即無歧視義務）。中國新制的第一個問題，就是不但本、外國義務不同，而且要求有超過食安合理範圍的過度問題。中國本地食品企業也需依據另一部《食品生產許可管理辦法》，提交相關資訊申請許可。其中爭議所在，是進口產品需要提供「原料／配料訊息」，包括原配料名稱、產地、占比等資訊，但國產品未見此項義務。

對食品企業而言，從原料／配料訊息往往就可看出美味秘訣所在，已是「商業機密」，揭露資訊不但意味著中國競爭者可能取得秘密配方，同時國產品又不用對等提供資訊，因此各國群起質疑其歧視問題。再者，中國將「全類別」企業納管，加上前述原料/配料訊息提供，也有違反「不逾越必要程度」的義務疑慮。

各國第二個質疑，就是中國新制沒有提出合理的客觀風險評估。中國過去持續發生如鎘大米、地溝油、三聚氰胺奶粉等重大食安事件，致使習近平在二○一五年提出「四個最嚴」，包含「最嚴格的監管、最嚴厲的處罰」指示，或許是中國新制背後的起源。但TBT協定的義務是任何措施都要以客觀證據、風險評估為基礎，中國內部的食安危機及領導人的政治指示，或可作為風險評估的緣起，但絕不能作為限制進口產品的唯一依據。中國面對各國質疑，始終未提出評估報告或其他佐證，也使各國質疑不斷。這個有違反國際義務的登記新制，對我國更存在主管機關所指的申請期更短、只能用書面申請等不合理歧視作為。

各國對中國註冊新制的質疑背後，重點在於其有「假借食安之名、行保護主義之實」的問題。台灣被制裁成為第一個受害者後，更坐實了各國擔憂。跟過去鳳梨、石斑魚只與台灣有關不同，本案不是台灣特有問題，制度不改各國未來都可能受害，具備世界「公共財」的性質，因而本案在WTO提出貿易關切的重要性高於過去，更應考慮正式提出WTO爭端解決訴訟的選項。

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