二○二一年一月始政的拜登政府，與同盟國協調，在台灣議題上採取牽制中國的路線。圖為九月的AUKUS（澳英美聯盟）成立。（法新社檔案照）

小笠原欣幸／日本東京外國語大學教授

二○二一年是國際政治圍繞台灣議題發生劇烈變動的一年。中國對台軍事威嚇逐步升級。為了嚇阻中國的武力攻台，美國加強了支援台灣的防衛行動。此外，亦可見日本開始對「台灣有事」進行警戒。民主諸國支持台灣的行動也擴大了。

台海情勢及台灣的民主主義得到了國際社會的廣泛關注，均為二○二一年的潮流之一。可認為關於台灣的一連串行動，改變了「七二年體制」框架，而且出現了能夠稱為「二一年體制」的新框架。

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一九七○年代，美中、美台關係及日中、日台關係形成了一個框架，而決定此方向的則是一九七二年的美中聯合公報及日中聯合聲明。此後，關於台灣形成了長期穩定的國際佈局，這就是被稱為「七二年體制」的國際框架。

在此體制中，中華人民共和國的「一個中國」主張得到了大致上的承認，在國際政治中台灣遭遇邊緣化。然而中國未統治台灣的事實仍舊存在。台灣則在僅存的活動空間中發展經濟、實現民主化，得以延續至今。

「七二年體制」在鄧小平提出的「和平統一」和日美在台灣議題上對中國有所顧慮之下，微妙的平衡就此形成。然而，這五十年間發生了以下三個變化︰台灣的民主化、中國的國力增強、美國的影響力下降。

中國雖然在江澤民、胡錦濤時代成功建立密切的兩岸經貿關係，吸引台商、各界人士，但是，這樣的做法並沒有在具體制度上促進統一。對此感到不滿的，就是習近平。

習近平高舉「兩岸一家親」、心靈契合等兩岸民族羈絆的大旗，並對統一表現出強烈意願，卻並未傾聽台灣人民的聲音。習近平利用強大的政治力量成功拉攏了國民黨，然而，這也導致了民進黨執政。後來蔡英文在二○二○年總統大選中，喊話拒絕「一國兩制」，並以台灣選舉史上最高得票數實現連任。

習近平的對台政策，是以硬實力施壓、威嚇，及以軟實力吸引、攏絡，兩者雙軌並行。然而，台灣早已「習慣」中國的威嚇、惠台政策的吸引力亦十分有限，因此無論是何種路線皆未成功。

「台灣認同」的鞏固造成了習近平的施壓力道越大，離台灣統一就越遙遠的狀況。台灣接受中國共產黨遊說的統一的可能性幾乎喪失殆盡。因此，習近平的對台政策亦轉向以武力逼迫統一的「強制性和平統一」。

美國從川普政府的後期開始，屢屢拋出重視台灣的政策。美國對台灣關注度上升的傾向，並非只是表現在單一政黨或政權上，而是表現在政府、議會、輿論等多個層面上。

二○二一年一月始政的拜登政府，與同盟國協調，在台灣議題上採取牽制中國的路線。在去年三月的日美外長和防長的二＋二會議、四月的日美領袖會談、六月的G7峰會、九月的AUKUS（澳英美聯盟）成立、同月的四方峰會（日美澳印戰略對話）等，皆有具體的展現。

雖然這些會談不只有對中意識的強弱之分，也有些鬆散的聯手之意，因此也有意見認為這「無法與中國對抗。然而，透過將各個機件逐層堆積，就能成為監視中國動向的框架。對中國來說，也變得更難以行動。

十一月拜登總統和習主席進行了線上會談。習近平警告：台美的動作是「在玩火，而玩火者必自焚」。拜登則是表明了「堅決反對片面改變台海現狀的行動」的立場。習近平重申「一個中國原則」｣是中美關係的政治基礎。拜登則稱會繼續維持美國的「一個中國政策」。

只從這點來看，拜登政府的對台政策框架似乎沒有改變，然而，這種看法只是停留在表面。重點是「一個中國政策」的執行方式。歐巴馬及之前的歷代美國政府，強調「一個中國政策」策的場合，都是在一定程度上考慮中國、冷落台灣而使用。相較之下，拜登政府則是在維持現狀的前提下，一定程度承認了台灣的國際空間，並強化台灣的自衛、防衛能力，將此路線以概括成為「一個中國政策」。

從中可以看出有避開招致中國激烈反彈的意圖。也就是說，拜登政府的「一個中國政策」起到了「護身符」的效用。即便中國非常惱火，但比美國政府完全拋棄「一個中國政策」要好，所以中國也不至於掀翻美中談判桌。

綜上所述，二○二一年圍繞著台灣的國際政治形成了一個可以稱為「二一年體制」的新框架。「二一年體制｣雖然繼承了「七二年體制」的框架，但重新詮釋了其內涵。此框架的特徵是：一、為了嚇阻中國的武力攻台，以美國為主的日澳歐等同盟國聯手形成鬆散的夥伴關係；二、台灣獲得民主諸國的關注，得到某種程度的國際空間；三、不同於舊的框架，日美和中國之間沒有達成一致。

因為今後中國以武力逼迫統一的行動勢必升級，並且各國力量的博弈將會帶動局面，所以危機感可能也會隨之升高。儘管如此，中國也不得不盤算使用武力的代價和風險，因此在緊要關頭嚇阻中國還是可行的，此即為「二一年體制」。而如何維持這樣的新平衡，對日本來說是生死攸關的重要問題。

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