◎ 黃仁安
2020年8月4日，堆放於黎巴嫩首都貝魯特港區2750噸化學品「硝酸銨」發生大爆炸，截至目前為止造成至少150人死亡、近5000人受傷，數十人失蹤，多達30萬人無家可歸，此次重大爆炸案引起世界各國關注。事實上，我國港區危險品管制法規適用紊亂，2015年8月12日中國天津濱海新區危險品倉庫爆炸案後，交通部航港局曾研議訂定港區危險物品設備配置安全措施規則，最後卻不了了之。本次黎巴嫩爆炸案仍僅以國內各港口每半年會檢查一次危險物品存放、港區危險物品管理各國均遵照國際海運危險品準則（IMDG Code）辦理，並加強人員訓練作為回應，對於最根本的風險控管法律系統紊亂問題視而不見。
我國對於危險物品之分類及管制係依消防法體系下之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」辦理。本次黎巴嫩大爆炸化學品硝酸銨屬於該辦法附表一第一類「氧化性固體」第一級，依該辦法規定硝酸銨以50公斤為管制量，儲存場所必須為獨立、專用之一層建築物，高度不得超過6公尺，牆壁、柱、地板應為防火構造，有延燒之虞之外牆，除出入口外，不得設置開口，此外亦對與外界的安全距離、倉庫周邊的保留空地均有嚴格之規範。然而，關於商港之規劃、建設、管理、經營、安全及污染防治係由「商港法」規範，商港法相較於消防法具有特別法優於普通法之關係，而對危險物品之管理排除消防法之適用。
商港法對於危險物品之定義依商港法第3條第1項第10款規定「指依聯合國國際海事組織所定國際海運危險品準則（IMDG Code）指定之物質」，然因IMDG Code適用範圍依該準則1.1.1規定適用於「所有船舶」，而非適用位於陸地上之港區，適用於陸地之商港法援引IMDG Code標準之結果，其危險品管制規範自然欠缺如我國消防法規有關儲存場所限制規定，為彌補此一漏洞，有關單位另行訂定國際商港港區危險物品裝卸倉儲設施作業要點，並於第7點規定倉儲場所應符合消防法體系下之「各類場所消防安全設備設置標準」與「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，惟該作業要點並非經商港法授權訂定之法規命令，充其量僅為行政規則，卻牴觸商港法第1條商港之規劃、建設、管理、經營、安全及汙染防治，應適用商港法之規定，反過頭來要求倉儲場所應適用消防法規，以法律位階較低之行政規則排除商港法之適用，該作業要點之有效性令人存疑。
再者，台灣港務公司於黎巴嫩爆炸案後清查國內港區仍有53個貨櫃存放硝酸銨，其中基隆港存放11個貨櫃量（約為220噸）、台中港存放28個貨櫃量（約為560噸）、高雄港存放14個貨櫃量（約為280噸），均遠超出消防法規所規定50公斤之管制量，其潛在風險令人不寒而慄。造成此現象之原因有二，其一，硝酸銨屬於IMDG Code第5.1類之氧化物，非屬於交通部航港局公告之商港法第36條第1項第3款妨害港區安全行為中高度危險性之危險物品，並無卸船後最遲應於24小時運離港區之規定（運離港區後即回歸適用消防法規）；其二：現行消防法體系下之公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第47條第1項規定：「製造、儲存或處理六類物品達管制量三十倍以上之場所，應由管理權人選任管理或監督層次以上之幹部為保安監督人，擬訂消防防災計畫，報請當地消防機關核定，並依該計畫執行六類物品保安監督相關業務。」消防法規已有針對危險品保安監督之規定，然而因商港法援引適用IMDG Code規定，致使港區消防單位無法確實掌握港區危險品，潛藏巨大風險。
綜上可知，現行商港法錯誤援引適用規範船舶之IMDG Code管制標準，造成港區危險品風險控管之重大漏洞，建請比照日本不分港區、內陸全國一體適用消防法規規範，方能確實降低港區及周邊地區風險，維護公共安全。此外，貨櫃為一密閉空間，於夏天經陽光照射後內部溫度高，是否適合用於存放硝酸銨等危險品，亦是值得深思之議題。
（作者為財團法人世聯倉運文教基金會董事長）
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