◎ 吳雨學
近年來因空氣品質惡化，各地方政府日益重視空氣污染議題，「減煤」即成為地方政府，最直覺且簡單用來作為降低空氣污染的手段，也被視為施政亮點之一。以雲林縣政府，一○四年公布之「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」為例，最後雖然被環保署函告部分條文無效，受影響的公私場所與雲林縣政府間，一路以司法訴訟至再審始告一段落；無獨有偶，台中市政府亦於一○五年公布「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」，要求台中火力發電廠須於自治條例公布後四年內，減少生煤使用量四十％，引起是否影響供電穩定之疑慮，追根究柢，減煤與穩定供電之爭議歸納起來其實就是「能源或環保在中央與地方各自擁有多少權限？」的問題。
能源管理法第一條開宗明義即指出，「為確保全國能源供應穩定及安全，考量環境衝擊及兼顧經濟發展，應擬訂能源發展綱領，報行政院核定施行」，解釋上就是立法者賦予中央主管機關「確保全國能源供應穩定及安全」的任務，為達成此一任務，就必須平衡且兼顧「環境衝擊」及「經濟發展」，換言之，就「環境衝擊」及「經濟發展」的折衝及決定，立法者事實上已將該權力劃歸中央主管機關，有疑問的是，生煤是否屬能源管理法規範的對象，此從能源管理法第二條規定：「本法所稱能源：…二、煤炭及其產品。…五、電能。」可知能源管理法所稱能源包含生煤，如其使用於發電，電能即屬該法所稱之能源，因此，生煤管理屬於能源管理的一環並無疑義，應由中央主導。
惟同時，空氣污染防制法第二十八條也將生煤納入空污法的管制項目，立法理由表示「修正條文增列燃料種類混燒比例與成分標準之管制依據，與第二十條所定之排放標準互為搭配，達到源頭管理及管末管制雙重管制之效果」，此外，參諸地方制度法將環境保護事項列為地方政府之自治事項，應可認地方政府亦有管制生煤的法源及空間。據此，在能源管理及環保管制事項，於中央與地方間治理範圍重疊之情形下，按一○七年八月一日新修正的空氣污染防制法第三十條第四項規定，直轄市、縣（市）主管機關審查展延許可證，非有除外情形，不得變更原許可證內容，此修正條文已將直轄市、縣（市）主管機關審查展延許可證之裁量權限明文限縮，並將空氣污染防制回歸到以管末管制為主，適度緩和地方與中央就環保或能源權限之界線，應可有效防止「各地方政府以自治法規侵蝕全國能源供應穩定及安全」之危機。至於相關的地方自治法規，在此建議須配合新修正之空污法重新檢視是否有牴觸空污法之虞，避免人民無所適從，有違法治國原則。
如何在「環境保護」及「經濟發展」間謀取平衡，並非台灣特有的議題，也是現今世界各國致力追求之目標與待解難題。倘地方政府捨本逐末，僅以簡單容易的方法限制生煤使用量，恐將影響全國能源供應之穩定與安全。
（作者為執業律師）
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