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專欄

星期專論》美台斷交40年 AIT官員應經參院同意

美國在台協會(AIT)內湖新館。(資料照)

◎譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

在我研究美國與台灣關係史的漫長生涯中,遙想四十年前的一九七九年二月,這個冷冽多雪的月份,差點讓國會的熱情冷卻,放棄與吉米.卡特總統就他倉促撤銷承認中華民國而產生的複雜程序奮戰。儘管酷寒積雪未除、政府處於停擺,國會參、眾兩院外交委員會的全體委員,仍就卡特政府的「台灣授權法案(Taiwan Enabling Act)」召開一連串聽證會,相關會議持續進行到下一個月。在台灣,當時正值己未羊年的第二週,羊年在傳統上乃是「耐心(patience)」之年。但是,當時看起來並不吉祥如意。

台灣關係法保留國務院用語

不過,耐心讓台灣有了回報。這項在參、眾兩院同步進行諮商與審議後成形的簡潔立法,比國務院剪貼而成的原始草案顯然更為清晰明瞭。修正後的新法「台灣關係法(Taiwan Relations Act)」包含了被紐約州共和黨參議員賈維茨(Jacob Javits)形容為「功能相當於安全條約」的兩個完整部分,以取代即將終止的「中美共同防禦條約」,讓國務院大為錯愕。另一方面,台灣關係法也保留了國務院的用語,亦即讓台灣在美國法律中,被各層級的美國政府機關視為機能等同於獨立國家的實體。國務院的法律顧問深知,這種待遇對未來的美台關係不可或缺。

然而,台灣關係法最不吸引人的部分,也是對外行人而言最晦澀難懂、難以一窺堂奧之處。它們是實際上旨在執行美國對台整體官方關係的「波坦金(Potemkin,意為掩人耳目的)」中間人影子官僚,亦即「美國在台協會(AIT)」。這些在於模糊描述最少國會管理與監督的部分,參、眾兩院的審議文本反映了眼神呆滯的半盲狀態。

美國國會長久以來深知,與中國的「正常」外交關係需要美國有「不正常的」對台關係。曾有一段時刻,美國放棄台灣的要求是如此強人所難,甚至連中共的毛澤東主席也無法理解美國為何會照辦。「我們已經和蘇聯與印度建交,」他有一次向國務卿季辛吉解釋說:「不過關係並不太好。而且與它們的關係甚至還沒有我們與你們的關係好。」毛繼續說道:「所以這不是很重要的問題。整個國際情勢才是重要的問題。」

已故東亞助卿郝爾布魯克催生AIT

但在毛澤東已經辭世的一九七八年十二月,他的繼任者鄧小平預期將與越南一戰,以及隨之而來的蘇聯核武威脅。他突然放寬與美國建交的條件,不再堅持美國停止對台軍售,或廢止所有美台間的條約與協議。這讓國務院感到驚喜,國務院僅初步構想出一個「非官方」、非政府機構或可承接美國對台官方關係複雜、相互聯繫的重擔。正如已故美國在台協會首任理事主席丁大衛(David Dean)在他重要的回憶錄「非官方外交(Unofficial Diplomacy)」所描述的,美國在台協會是已故東亞事務助理國務卿郝爾布魯克(Richard Holbrooke)在十二月十五日美國與中國簽署關係正常化協議後,臨時整合提出,並在他名字縮寫的簽字授權下,由退休外交官倉促成軍。

例如,丁大衛在任何地方都不能與國會商議有關職員的議題,或任何類似憲法規定、處理被總統委以「大使、公使與領事」的任何個人任命之「建議與同意(advice and consent)」的事務。

我瀏覽數十年已解密的國務院「督察長辦公室(OIG)」對美國在台協會的督察報告,看到相同的脈絡交織貫穿所有這些報告:欠缺國務院獲參議院批准任命的自家官員對AIT運作的實質監督。事實上,幾乎一九七九年以來所有對AIT監督的提升,均與立法在AIT內派任獲參議院批准的官員,包括現役陸軍與海軍軍官以及外交人員有關。而二○○二年對海外服勤法的修法,以及要求AIT所有預算與會計均遵守國務院標準的法定授權也是當中的改變。

還有許多事情要做。二○一二年,國務院督察長辦公室對AIT華盛頓總部的運作,提出二十七項建議,整體而言暗示AIT華盛頓總部沒有作用,監督它的理事會理事「除了出席每季一次的理事會議外,無足輕重」。理事們對AIT鮮少行使監督,他們的會議紀錄「顯示散漫隨意的程度很高,沒有進行決策行動」。

國務卿范錫允提交AIT理事名單

四十年前的農曆春節,美國國會最關切的是AIT沒有參議院批准的最高領導人員,恐造成財務狀況不負責任的文化、運作鬆散以及草率的氛圍。此外,沒有參議院的建議與同意,誰知道會有多少江湖術士、騙子及政治逐利者將被冷漠的白宮塞給可憐的台灣。當時的國務卿減緩了相關憂慮。一九七九年二月二十二日,參議員賈維茨指出參院外交委員會接獲國務卿范錫(Cyrus Vance)來函「事先通知委員會,若委員會反對美國在台協會的理事任命,相關安排將不會進行」,翌日,國務卿的信函被公開。函文指出:「未來的理事名單將提交給外交委員會,若委員會對未來理事人選表示異見,我們將在進行後續行動之前,與委員會展開商討,以全然化解歧見。這樣的安排將使該協會保持其民間組織的性質,同時使參院以恰當方式參與理事的遴選。」

據我所知,只有一名AIT台北辦事處處長人選,曾經非正式地提交給參議院外交委員會,而且只透露給委員會主席。他是資深的卓越外交官,他的大名除了讓主席赫姆斯(Jesse Helms,共和黨北卡羅萊納州參議員)露出滿意微笑外,沒有引發任何意見。然而,我不確定非正式的私語、示意與同意是否符合憲法標準。

四十年後,「台灣關係法」一直是美國成功的對台政策的核心,尤其是在防衛與安全領域。它也提供了穩固的法律基礎,讓台灣在美國法律上被待之以獨立的主權國家。但明確的是,作用受限為掩人耳目的美國在台協會,必須被視作任何其他只花納稅人的錢、只執行總統交付職責的獨資「非官方」政府事業,而其理事會與官員必須獲得參議院同意。

星期專論》作者譚慎格

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任,國際新聞中心魏國金譯)

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