◎ 謝定亞
報載行政院編列預算八千八百億推動「前瞻基礎建設計畫」，政院考量過去政府採購多選擇價格最低標案，導致工程延宕和品質不佳，故擬修改「政府採購法」，改採最有利標。實際上，行政院去年底已召開行政立法協調會報，嘗試形成共識，即未來針對政府的技術性專業工程標案，將採最有利標，較能保障公共工程品質，若技術門檻不高的一般工程，仍可採最低標，並未廢除最低標。但可以期待的是此「修法」將面臨相極大之反對意見，近期內應該不會有具體版本出爐。但未來高達的八千多億預算，是否仍要用最低標推向營建產業，繼續重蹈工程延宕和品質不佳的覆轍？
政府採購1.0
回顧民國五、六十年代，依據國軍退除役官兵輔導條例第八條規定，政府重大工程得交由退除役官兵工程機構議價承辦，而一般民間廠商則無法比照相同規定承接此類業務，僅能參與公開招標、以最低價決標之工程標案。重大工程透過議價程序交由退除役官兵工程機構承攬，此種機構因具備行政機關組織特性，承辦工程之同仁都以背負國家建設的重大使命為己任，不會在價格上與工程業主錙銖必較，故能將工程如期、如質完成，而這個時期完成之重大工程也成為台灣最核心、最關鍵的基礎建設。此外，這些工程機構的幹部，也因為長期參與重大工程之推展，陸續成為各政府部門肩負擘畫國家建設的領導專才。
政府採購2.0
民國八十一年，中山高速公路汐止五股段高架橋拓寬工程第十八標案，因榮工處和招標機關在金額上無法取得共識，於議價後決定放棄承接。招標機關即另行公開招標，最後決標結果與榮工處議價決標金額相差達新台幣十七億元。國人普遍認為議價制度是在圖利特定廠商，浪費公帑。退除役官兵工程機構的議價規定後來也在民國八十七年政府採購法施行前成為落日條款。至此，所有公共工程進入「最低價決標為原則、最有利標為例外」的階段。各主計、政風、審計、監察、檢調等機關，對於少數最有利標個案，自然提高警覺、加強審查或監控。
民國九十五年，在蘇貞昌院長有鑑於許多以「最有利標」方式決標之採購案件陸續受到外界質疑、甚至檢調介入調查，故於行政院會更嚴格的重申「最低價標為原則，最有利標為例外」，自此運用最有利標之案件又更為減少。但幾年後後，李鴻源博士擔任內政部長時，對於確保公共工程品質，要求所屬機關原則上不鼓勵採最低標，並指示研議相關配套。而在民國九十八年劉兆玄博士主政行政院時，亦裁示就運用最有利標應如何兼顧興利及防弊，請相關部會研商採購方式的共識及慣例。
實質上，對於相關的「研商」各機關不知辦過多少場，其結論大致就是：「基於採購法對於最有利標之採行條件已有規定，關於決標方式之擇定，應由招標機關視個案特性及實際需要，於不違反採購法規定之範圍內，基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定」；換言之，主管機關根本無法研訂出統一的擇定標準。採購法施行至今已接近二十年，政府其實就是一直在最低標與最有利標之間擺盪，機關的立場或左或右，但從未收斂；而當前又有推動最有利標的說法，是否又是左右搖擺的另個週期？
進入「政府採購3.0」的思維
民國九十九年一份監察院的調查報告明文指出自採購法施行以來，發生採購重大弊端案件（扣除小型工程），主要集中在統包及最有利標案件。另根據民國一OO年「國際透明組織」公布最新行賄指數（Bribe Payers’ index），貪污最嚴重的是公共工程合約與建設，台灣在28個國家中排名第19。在國人眼中，工程防弊是遠重於興利的，採購機關承受此種質疑眼光，公務員背負瀆職、圖利的包袱，如何能期待他們去執行最有利標的興利措施？
如果不能（或不應）透過立即修法，要求採購機關「應」採用最有利標，行政院至少可以對機關與國人傳達幾個正向思維，或許可消減當前搖擺的困境。
1.公務員有義務維護廠商之正當利益
依貪污治罪條例規定，公務員不得違背職務，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益；也不得違背法律規定直接或間接圖自己或他人不法利益，且因而獲得利益者。因此公務員並非不能圖利廠商，只要此利益不是不正利益，且公務員的行為並非以讓本身受有利益為目的。對於盲目認定辦理工程的公務員有圖利之嫌，或工程廠商都是偷工減料之類的民粹思想，應予否定，並且釐清。得標廠商應受合理利潤之保障，公務員退縮不作為，廠商無利潤，如何存活？
2.政府採購應追求價值、而非價格
國人在尋找餐廳聚餐、購買生活所需、甚至考慮遊憩休閒選項，何嘗是僅憑最低價格就決定廠商。甚至有國人因能取得高CP值（cost-performance ratio），而成為爆紅的採購達人。因此國人對於追求價值，而不是追求價格的思維並非不能理解。行政院應對採購、主計、政風、審計、監察、檢調等機關，立即著手建立相對應的「價值採購」制度，並應以此為決標原則，對於追求價格的最低標制度，倒過來應當成例外。「價值採購」的內涵包括創新的工法、技術、材料、管理，以及任何能提升工程品質與產業水準的研發，如此方能厚植產業基礎，強化國際競爭力。
3.工程生命週期成本的最佳化
行政院8800億的「前瞻基礎建設計畫」實際上僅是前期的建置成本，在工程完工後，還有長達數十年的營運與維護成本要傷腦筋。聰明的買家都知道，如果只著眼低建置成本，卻忽略考慮後續的營運維護成本與工程使用壽延，那就是目光如豆、因小而失大。因此政府寧可編列足額的預算成就少數的精緻工程，也不能因為貪多，而讓推動的工程案件一個個面臨營運維護期的夢魘。預算若有限，可以分階段、逐步去建設，不能因欲速反而不達。
結語
政府採購的決標制度總是在除弊與興利間擺盪，今天看到了最低標的壞處，就要推動最有利標；明天又因為最有利標的壞處，反過來改回最低標。筆者認同制定更縝密的配套，有助於落實最有利標的推動；但筆者更認為，最有利標的推動，並非法制問題，而是觀念與心態的問題。「政府採購3.0」是觀念與心態的改變與重建，必須透過公民討論與公民決策，完成民主程序，此程序既不能忽略，也不能跳過。行政院應掌握此契機，引領政府機關與國人，完成此進化過程。
（作者為中央大學營建管理研究所所長、前公共工程委員會副主任委員）
編輯精選
自由評論網粉絲團