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自由廣場》參議院與在台協會

2016-10-08 06:00

◎ 陳正義

觀察近期接續經營美國與台灣外交關係實務工作的美國外交人員來看,台灣在這方面是真的很幸運的,每每能與優秀的人才共事。因此,在台灣人公共事務會(FAPA)的我們,聽到羅瑞智(John J. Norris)被美國在台協會(AIT)任命為其華盛頓總部執行理事時,自然非常地開心。我們與羅認識許久,他善於將建設性的政策以創意執行,並為美國在東亞獲取最佳利益,也對於台灣與美國之間特殊的關係有深刻理解。

根據過往歷史來看,美國在台協會的領導者,通常是由州政府最優秀的外交人員中挑選出來的。當然,廣為人知的領導者—李潔明大使(James R. Lilley)—並非從這樣的體系出身,他曾出任1982年的美國在台協會台北辦事處處長。爾後,他成為美國副助理國務卿,兩次出任大使,一次為韓國、一次為中國,但兩次出任期間,皆留下關於其寬宏視野、果敢判斷與極佳領導力的傳奇。李潔明大使於2009年過世,而台灣人公共事務會仍為痛失這樣的人才而惋歎至今。

不論如何,細節就不再贅述了;但總體來說,美國在台協會的理事會對於人才選用,卻未必每次如上述一般的理想。

這不禁讓我們進一步思考:在美國在台協會的人事任命中,美國國會的監督去哪了?現在以台灣關係法(Taiwan Relations Act)做為回溯,其中明確要求:「國會相關委員會應監督⋯⋯(2)協會的實際運作與程序。」但顯然,在這方面有一些相當關鍵的小疏失。在許多的例子之中,美國對台政策中的壓力,本可由參議院已制度化的、對於AIT高層級首長、官員任命的「建議與肯認」,行使人事任命同意權。包含華府辦事處處長、台北辦事處處長、理事會的成員與主席等。事實上,在所有美國政府資助的非政府國防/外交實體中,只有三個組織的董事任命沒有受到參議院的同意,其中一個便是美國在台協會。另外兩個則分別是千禧挑戰法人(MCC, Millennium Challenge Corporation)與美國國家民主基金會(NED, National Endowment for Democracy),而這兩者的董事,皆須參議院的「建議與肯認」。

參議院的「建議與肯認」對於美國在台協會來說十分重要,因為不若MCC或NED,美國在台協會並沒有獨立存在的需求,設立目的本是為了在美國國務院的行政方向之下,落實美國對台灣的政策。事實上,國務院的法律顧問Herbert Hansell便曾於美國在台協會創立之初他的證詞中提到(1979年2月5日):「當然,所有由美國協會指示、執行的行動,經由定義,都代表其政府,且經過其政府的同意。」

當台灣關係法立法完成,美國在台協會並根據它創立之時,當時的副國務卿向國會保證美國在台協會將完全依照 「先前駐台北大使館」的功能去執行任務。美國在台協會的組織章程與文章皆明確表示,該協會的職員,將以「契約人員代表」的方式,完全由國務院派任。組織章程又另外指示,該協會的所有經費將由國務院支付,而同時也屬於國務院的管轄之下。在幾十年前,美國在台協會曾經爆出一個小弊案。當時美國在台協會每年的簽證傳真費用至少好幾十萬,而該經費竟被錯誤地挪至協會雜物費使用,導致該項目的使用沒有被完善監督,且機制完全不透明。國務院的督察長在一份2012年的報告指出,美國在台協會目前從扣留的簽證中,收取了兩千一百萬美元,約莫是其整年度的三分之一預算。國務院的督察長也提到: 「該協會並沒有一個完善的政風管理機制,所以他們基金的財務管理只能倚賴該協會內部職員個人的操守。」就目前看來,先前的問題已經解決,但同時也向國會及國務院凸顯了美國在台協會設立之初,其機構文化並無監督概念的敏感性。

在台灣人公共事務會的館藏裡,我們有一封時任國務卿賽魯斯.萬斯(Cyrus Vance)在1979年2月23日寫給參議院外交委員會主席法蘭克.邱池(Frank Church)的信。信中主要是緩和參議員法蘭克.邱池對美國在台協會尚無監督機制的擔憂。賽魯斯.萬斯在信中提到,「因為美國在台協會並不是一個政府單位或是其下組織,因為協會的董事也不是美國的官員,若由參議院來決定該協會董事及官員的任命,其實並不妥當。」

萬斯國務卿信誓旦旦地表示:「所有未來官員與董事的名字,都將被送去(參議院的)外國事務委員會。若委員對於任何一個人的任命有所保留,我們將會在委員會中,仔細地討論這件事,確保委員會無異議之後,再繼續下去。」然而,根據我們的研究,事實上,國務院從來沒有一次將人事任命的名單交予參議院。

根據美國憲法,美國總統對於「大使、公使、領事的人事提名,皆須經過參議院的建議與肯認」。由此來看,根據美國在台協會被賦予的功能來定義,既然它扮演著大使館所該有的角色、實際執行著大使館的功能與任務,那麼它的首長理當和外交大使同等重要,且其領事官員應全部被參議院委託做為領事。我們相信要求美國在台協會的高層級官員應交由參議院行使此人事同意權,是完全合乎憲法的。最後,參議院應指示國務院行使1979年時任國務卿萬斯所立下的誓約,也就是所有美國在台協會之高層級人事任命,包含華府與台北辦事處之處長、理事、董事,皆應與美國外交事務委員會進行通報與諮詢。

即使只是這樣一個細節的改變,勢必能夠為美國對台灣的法律與政策執行上帶來正面的影響,並且進一步確保,美國國會對於所有外交事務都有善盡職責地仔細監督。

(作者為台灣人公共事務會會長)

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