■ 劉文仕
探索總統夫人案的起訴書，可發現其論證有一個嚴重盲區：「國務機要費的使用及其核銷，究竟是依據哪一個法律的什麼規定？」從法治的觀點論之，如果依法必須檢具「發票」核銷，哪怕只是一張發票不實，也可能是犯罪；如果依法不需要發票，只要存在符合預算項目支出的事實，即不管有多少發票有所出入，充其量也僅主計作業有無瑕疵問題，不應構成犯罪。
因此，「法律」要求為何，才是本案的關鍵所在，也是社會期待於司法機關應予釐清的焦點。然而，社會喧騰數月，一直爆料這個發票如何？那個發票如何？根本是本末倒置；而起訴書洋洋灑灑三萬多言，就這個部分同樣只有寥寥百餘字；尤其，所引用的唯一基礎是「支出憑證處理要點」，既無相關法律規定的依據，也沒有絲毫法理的闡明。作為一個嚴重影響一國元首聲譽的「司法」文書，竟完全看不到「法律」二字。
「支出憑證處理要點」的前身，是審計部於七十八年訂定的「支出憑證證明規則」，當時尚有審計法的依據。但九十一年，改由行政院主計處為主辦機關後所訂定的「要點」，則只是一個行政規則，不但缺乏法律的授權依據，且如審計部官員所稱，預算怎麼編？怎麼報銷？完全由主計單位自行決定。
質言之，本案作為國家刑罰權依據的，是一個主計人員可以隨興調整變動的作業方式。姑不論這是否牴觸了法治國「授權明確」原則的基本要求，縱使認定該要點係屬會計法所稱「會計制度」的一環，而認為「申請支付款項，應…對所提出之支出憑證之支付事實真實性負責…。」（第三點）有規範效力。然所謂「支出憑證」，依要點第二點規定，並不以發票為限，只要能證明支付事實所取得的收據或相關書據，均無不可。尤其，從目的解釋，本要點乃採實質主義，而非形式主義；換言之，重要的是事實的有無，而非憑據的形式，起訴書也持同樣的觀點。問題是，究竟哪些支出必須檢具原始憑證？原始憑據的內涵如何？為何國務機要費與其他機關首長的「特支（別）費」會有不同作業方式？
根據筆者過去在立法院與聞總統府組織法與其預算審查的經驗推測，這乃涉及「總統」在憲法上的定位問題。總統一方面是憲法上的機關，另一方面又是一種職務。作為一個機關，與總統「府」乃係屬不同的二個機關；作為一種職務，總統又是總統府存在的基礎。
有關總統（機關）因遂行總統職務所必要的預算，編列在總統府項下；因此，從總統「府」經費核銷的立場，所謂的原始憑據，有可能是總統府行政人員為總統購買的紀念品，也有可能是總統直接實施的慰勞、犒賞、政經訪視等事項；前者，才有發票的問題；至於後者，所謂的原始憑證，其實就包括總統的領據。
至於總統如何使用這筆經費？基於總統的崇高地位及其經費使用的特殊性，制度上都是本誠信原則辦理。除非另有法律規定或被釋字三九一號稱為「措施性法律」的預算另有誡命，否則任何排除以總統領據作為核銷單據的行政作業規定與實務做法，以為沒有發票就是違反要點規定，恐怕是因為誤解了總統的憲法屬性所致。
（作者為前立法院法制委員會科長）
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