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專欄

超A評論》平成官僚之秋

研究日本官僚的學者普遍將小泉任內視為政策形成過程轉型的轉捩點,電視劇《官僚之夏》所呈現那種具有自己政策議程,並用各種手法推動這些政策的官僚已成昨日黃花。在安倍晉三第二次擔任首相之際,首相權力更為擴大,官僚的權力更為衰弱,可以說,平成時期特別是小泉政權以降,日本官僚所面對的就是民粹政治所帶來日益冷峻的秋天。台灣政壇向來民粹主義當道,日本經驗也可以提供有趣的對照。

鄭力軒/政治大學社會學系副教授

近年來歐美反建制的民粹主義興起,從英國脫歐到川普當選,再到義大利五星黨的崛起以及各國極右派政黨的快速成長,都被視為是反建制民粹主義運動的重大勝利。相對之下,目前日本的政壇卻高度穩定,出身政治世家的安倍晉三即將成為日本任期最長的首相,呈現出與世界趨勢截然不同的走向。弔詭的是,這個看似與當前民粹潮流背道而馳的穩定政治,卻與日本政壇過去的民粹主義有微妙的關係。安倍政權的穩定,可以直接歸功於善用首相所直接掌控的內閣府1

而內閣府得以成為具政策主導力的機構不過是近二十年的產物。日本戰後雖然部會大臣都是由民選議員擔任,但是自成體系的中央官僚不僅享有社會極高的尊崇,往往充分運用各項正式與非正式的權力,主導了政策的內容與過程。然而從平成時代開始,不僅在一連串醜聞下官僚社會形象大幅墜落,政治上的風向也轉變成為打擊官僚權力。一直要到小泉純一郎在2001年以民粹主義的手法取得政權後,不斷以向大眾訴求的民粹主義手法壓制官僚取得政策主導權,打開了內閣府對政策更大的掌握權。在民粹主義席捲全球甚至台灣的此刻,日本這段經驗相當值得深究。

小泉純一郎的政治操作模式在日本政壇是個異數。傳統上日本政治領袖在政治上仰賴派閥合縱連橫的支持,在政策上著重與官僚集團微妙的互動。在這過程中無可避免地要與向官僚集團以及派閥的利益與意志妥協。小泉特殊之處在於揚棄這些傳統模式,以鮮明對立直接向大眾訴求以取得支持,是日本戰後少見的民粹主義模式2。類似政治手法用在選舉上相當普遍,但小泉特點在於不僅在選舉中,也在政策形成過程中以類似的手法壓制官僚取得主導性。也因此,從1990年代各項行政改革陸續賦予日本首相的權力,一直要到小泉的手上才利用的淋漓盡致。雖然日本在1990年代的行政改革以及制度鬆綁(規制緩和)中就開始嘗試限縮官僚權力,歷任首相也積極建立自己的幕僚單位提供重大政策的方針,但各部會官僚仍然可以透過幾個方式控制政策的形成。首先就是事務人員的人事權。由於任何立法作業都需要幕僚以及實際研究草擬方案的行政人員,這些行政人員多半由各部會派任。在日本各部會強大的內部認同以及盤根錯節的向外連結下,這些事務人員往往扮演部會影響決策的重要角色。

小泉純一郎的政治操作模式在日本政壇是個異數。他特殊之處在於揚棄傳統模式,以鮮明對立直接向大眾訴求以取得支持,是日本戰後少見的民粹主義模式。(Bloomberg)

第二,在人事權之外,官僚透過對於細節規則以及相關資訊的掌握,在例行事務上可以輕易凌駕形式上擁有權力的內閣大臣甚至首相。結果是如果缺少部會支持,首相所建立的政策方針很容易遭到部會的無視。舉例而言,1998到1999年擔任首相的小淵惠三任內召集一批學者組成經濟戰略會議,所提出的大小建議,大多被各部會擱置,就是典型的現象。

官僚對政策的主導在小泉擔任首相後有了非常根本的變化。最鮮明的例子就是經濟財政諮問會議的機制,避開了傳統上官僚的束縛,打開了首相主導政策的政治空間。根據日本內閣府設置的相關法規,經濟財政諮問會議(以下簡稱經財會)提供了首相直接介入財經政策的基礎。然而在實務上,外界對於經財會能否跨越官僚影響並不看好。經濟財政諮問會議的成員包括首相,民間議員、相關部會大臣,特命經濟財政担當大臣,以及其他由首相所指定議員。雖然沒有官僚的直接參與,但一方面法規上經財會並沒有實際事務人員的編制,仍然必須仰賴部會的官僚才能進入政策審議,這給予了各部會官僚透過大臣影響決策的空間。而由於法規中僅明訂相關重要事項的調查審議(経済財政政策に関する重要事項についての調査審議),也沒有明確駕馭財經部會的法規,任何政策的制定還是要回到各部會的過程。換言之,經財會的設置並不能克服以往議案被擱置的問題。

小泉純一郎接任首相後,除了任命了慶應大學經濟學部教授竹中平藏為特命經濟財政担當大臣以統籌整個會議的運作外,並沒有在人事上做太大的更動,但成功地以「向大眾訴求」 方式削弱了官僚在相關政策上的權力。首先,竹中平藏自己組成小規模的幕僚單位,在正式會議以前先進行秘密會議(裏会議),等於建立了不依靠官僚得以形成議案的基礎,從議案的源頭排除了官僚的影響。其次,竹中有效地聯盟了四名民間議員,在討論重大議題時先避開其他委員進行會前會,並在正式會議前先形成民間議員的聯合聲明(民間議員ペーパ)。

內閣府為日本內閣機關之一,除了處理內閣總理大臣(首相)主管的政務之外,還負有協助內閣制定與調整政策以強化內閣機能的功能。(文:維基共享,圖:Yuukokusya wikimedia.org/)

最後,民間議員的結論再統一由首相小泉純一郎向外發佈,直接向社會大眾訴求3。換言之,這個做法等於在其他受部會官僚影響的委員參與會議前,小泉就以首相的身分跟社會大眾宣示了自己的政策主張,透過這個方式建立了內閣府對總體經濟政策的主導權。從2002年開始,經濟財政諮問會議又以類似的模式公開固定發布「經濟財政運營及構造改革基本方針」(経済財政運営と構造改革に関する基本方針;又稱為骨太の方針),跳過財經部會官僚先公告建立政府整體施政的準則,再以這些準則制定政策。透過經濟財政諮問會議的運作,小泉成功地將政策主導權從官僚手裡轉移到內閣手中,重要的經濟政策包括銀行改革、郵政民營化,都是以類似的模式克服相關部會官僚的阻力,直接推行小泉所訴求的改革政策。

研究日本官僚的學者普遍將小泉任內視為政策形成過程轉型的轉捩點,電視劇《官僚之夏》所呈現那種具有自己政策議程,並用各種手法推動這些政策的官僚已成昨日黃花。在安倍晉三第二次擔任首相之際,首相權力更為擴大,官僚的權力更為衰弱,早已不須類似小泉時代複雜的爭鬥。可以說,平成時期特別是小泉政權以降,日本官僚所面對的就是民粹政治所帶來日益冷峻的秋天。台灣政壇向來民粹主義當道,日本經驗也可以提供有趣的對照。

註:

1. 吳明上,2018,〈第二次安倍政權成為穩定政權之研究:從內閣官房長官角色分析〉,《遠景基金會季刊》,第17卷第3期。

2. 大嶽 秀夫,2006,《小泉純一郎ポピュリズムの研究―その戦略と手法》,東洋経済新報社。

3. 竹中平蔵,2006,《構造改革の真実―竹中平蔵大臣日誌》, 日本経済新聞社

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