晴時多雲

瞭望之窗》美國退出「巴黎協議」的得與失

由於川普在競選期間已表態,6月1日便實現競選承諾宣布退出《巴黎協議》。川普此舉自認算計得分之處,是寄望於爭取更多國內支持,確保連任之路順利,但川普最大的「失分」就是失去國際信任。從美國的私利來對待地球暖化的全人類威脅,嚴重損害美國的全球領導威望。

托克維爾

過去這兩週,美國總統川普顛覆了美國長久以來若干超黨派的外交政策路線,也為國際秩序帶來無法預測的衝擊。繼上個月底出席布魯塞爾「北大西洋公約組織」(NATO)會議時公開要求北約盟國提高國防預算,而且未如北約成員期待,公開重申北約公約中的「集體防衛權」之後,6月1日川普再次拋出震驚國際之舉,實現他的競選承諾,宣布美國退出2015年12月195個國家在法國巴黎簽署的氣候變遷協議。全球多數國家領袖紛紛譴責,法國新任總統馬克宏用一句「我們要讓地球再次偉大」來反諷川普「讓美國再次偉大」的口號。

其實早在去年11月美國總統大選投票前,《巴黎協議》的締約國早就採取預防準備,快馬加鞭進行各國批准程序。因為根據規定,此協議必須獲得至少55國正式批准,而且這些國家排放的溫室氣體至少必須占全球總排放量的55%。說白了,就是要全球溫室氣體排放的前兩大國家-美國和中國批准,外加歐盟就夠了。當時美國總統歐巴馬和中國國家主席習近平也從善如流,因為就算外界多數看好民主黨的希拉蕊當選機率較高,但由於川普在競選期間就表態不接受《巴黎協議》,締約國這一連串加速的動作就是要造成既成事實,即使川普當選要推翻協議也非易事。

殊不知,川普上任迄今縱使在不少議題上出現「髮夾彎」的立場調整,但在包括管制移民、退出「泛太平洋夥伴協議」(TPP)、要求北約成員多付「保護費」、以及推翻《巴黎協議》上的態度卻始終如一、鐵板一塊、貫徹競選承諾,即使得罪全世界也無所謂。

川普上任迄今縱使在不少議題上出現「髮夾彎」的立場調整,但在包括管制移民、退出「泛太平洋夥伴協議」、要求北約成員多付「保護費」、以及推翻《巴黎協議》上的態度卻始終如一。(REUTERS)

川普上任不到4個月,就讓美國政界和國際社會沸沸揚揚。他對北約的趾高氣昂與不可一世,讓德國總理梅克爾氣到說出「歐洲不要再依賴美國,要走自己的路」;他的女婿庫許納和核心策士從競選期間就暗自進行的「通俄門」,讓陷入未來被彈劾的風暴,也教美國盟邦對他與俄國總統普亭走得太近而憂心忡忡;他為了解決北朝鮮危機,過度討好中國領導人習近平,又和修憲擴權的土耳其總統艾爾多安眉來眼去;他的國務卿提勒森公開說美國國家安全和經濟利益比推動民主和人權還要重要;川普的最新力作就是要與195個國家已經完成、著眼於解決溫室氣體排放、保護地球永續的《巴黎氣候變遷協議》進行重新協商,但法國總統馬克宏也已帶頭嗆聲回應,重啟談判絕無可能!

諷刺的是,美國國家安全顧問麥馬斯特和白宮經濟委員會主席柯恩兩天前才共同在媒體撰文闡述川普的外交理念,強調川普揭櫫的「美國優先」並非意指「美國自掃門前雪」,而是要捍衛並深化美國重要利益,同時促進與盟邦和夥伴的合作關係,深化友邦對美國的尊重。兩人也替川普緩頰,川普在北約與G7峰會的發言,的目的是要呼籲北約成員善盡責任分享義務,並要求全球進行互惠的公平貿易。川普政府堅信,這是美國政府全球戰略的重大轉變,唯有同盟之間相互尊重與分享責任,才能支撐美國的強大。

但事實是,川普上述諸多作為,非但未能獲得盟邦或夥伴的尊重,反而讓他們深感美國背棄同盟與普世價值而去,進而產生想和美國分道揚鑣的意念。尤其是《巴黎協議》的精神,代表著全球主流行動是朝向乾淨與替代能源方向發展,更著眼於減緩氣候變遷與二氧化碳排放造成溫室效應擴大的衝擊。這是歷經6年好不容易達成的全球共識。結果只因為川普認定此協議的條件不夠好,甚至傷害美國經濟,就可逕自推翻,準備打掉重練。

吊詭的是,川普的決定觸怒國際主流,卻符合自家人共和黨的基本政策立場,也和討好基本盤息息相關。正如同川普並非首位要求北約盟國分擔防衛責任和預算一樣,先前的小布希政府和歐巴馬政府早就向北約傳達此一訊息。在參與國際氣候變遷相關協議的談判上,共和黨長久以來多持反對態度。最明顯的的例子就是1998年柯林頓政府在簽署《京都議定書》前,以共和黨為主的國會通過決議,要求柯林頓政府不得簽署任何對待開發中國家和已開發國家標準不一、有具體目標和時間限制的條約。

川普要與195個國家已經完成、著眼於解決溫室氣體排放、保護地球永續的《巴黎氣候變遷協議》進行重新協商,但法國總統馬克宏也已帶頭嗆聲回應,重啟談判絕無可能。(AFP)

2001年小布希上台後索性擱置《京都議定書》,根本不將它送交國會批准,美國既沒退出「京都議定書」,也未執行承諾,就當沒這回事。共和黨的主要支持者來自生產煤礦、石油、天然氣的選區,小布希家族出自德州就是證明,背後利益團體的壓力龐大,川普甘冒大不諱得罪全球也不令人意外,著眼的就是4年後的順利連任。小布希和川普的說詞一致,都質疑二氧化碳排放來源的界定、對美國的標準要求太高、進而傷害美國經濟與就業,因此美國不需要替如此不公平的協議背書,即使前任民主黨政府簽署也必須推翻。

川普一上任就進行相關動作,鋪陳退出《巴黎協議》的氛圍,包括廢除前總統歐巴馬限制溫室氣體排放、發展可再生能源的潔淨能源計畫和氣候行動方案,以恢復煤礦業的就業機會並降低電力成本,同時藉此機會復甦美國國內經濟、降低失業率。他也在年度預算中大幅削減環保署預算達3成,並提出停止撥款給聯合國有關氣候變化綱要公約的相關計畫。川普更頒布行政命令,大幅削減與氣候政策和科學研究有關的預算。

尤有甚者,歐巴馬政府在《巴黎協議》中承諾,在2025年前,達成溫室廢氣排放量較2005減少26%至28%之目標,同時在2020年前,撥款30億美元資助較貧窮國家,以達成減碳目標。由於該協定並不具法律拘束力,故美國退出、川普拒絕執行也不會因此受罰。而且川普的決定經過精密算計,就是利用未來4年才能正式退出的程序漏洞,既可立即停止參與此後的任何全球氣候會談,又可保留拉高籌碼、重新協商的機會。如果其他國家真的不買川普的帳,就得承擔美國缺席這項全球最重要控制溫室效應機制的風險。

這就是川普政治算計之後自認可以「得分」之處,而且是寄望於爭取更多國內支持,確保連任之路順利,不在乎國際反彈。

抵制《巴黎協議》從美國的私利來對待地球暖化的全人類威脅,嚴重損害美國的全球領導威望。(AP)

但川普最大的「失分」,就是失去國際信任,而且如此國際信任的腐蝕,不只是因為退出《巴黎協議》單一事件而已,而是包含前述一連串讓國際失望的言行。抵制《巴黎協議》、將自己打成和尼加拉瓜、敘利亞之流的國家、用「在商言商」的態度來處理和安全盟邦的緊密關係、從美國的私利來對待地球暖化的全人類威脅,種種舉動當然嚴重損害美國的全球領導威望。

更遑論,川普上任後在杯葛自由貿易和氣候變遷,以及拉攏俄羅斯與中國等舉動,給予普亭可乘之機,也讓習近平形塑自身是自由貿易與國際秩序捍衛者的形象。習近平兩個月前在瑞士達沃經濟高峰會的發言,加上中國總理李克強在美國宣布退出巴黎氣候協定後,第一時間與德國總理梅克爾同聲高呼「中國堅定履行巴黎氣候協定」,都讓美、中兩強的國際形象出現強烈對比。

美國是二次大戰後催生與鞏固全球政治、經濟、安全、民主機制與價值的主要動力,近年來即使國力漸衰,又面對虎視眈眈的俄國、區域崛起強權中國和印度、英國脫歐後的歐洲政局動盪、來勢洶洶的「伊斯蘭國」恐怖組織、以及全球暖化對永續發展的挑戰等,仍是全球超強,理應承擔更強而有力的國際領導或是誠意來爭取國際合作。結果美國受限於國內政治與領導者的偏狹視野,選擇性地在上述重要國際事務中淡化影響力、甚至缺席,斲傷其國際地位,這才是川普在這場國際賽局中最大的損失。

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