晴時多雲

林濁水觀點》林全和行政院「不立法局」

台灣閣揆消耗量舉世第一,而即將走馬上任的閣揆林全也說,因為政務官工作非常具挑戰性,人才是否願入閣「進入這麼的高溫廚房」需要努力。廚房為什麼會這麼高溫,嚇得企業界人士紛紛走避?而高溫源又是哪些人?看完本篇就知道了。

林濁水

台灣過去大家對體制的共識是:總統有權無責+(國會=行政院立法局)。所以,現在強化國會對行政權監督制衡的權力便成了社會共同要求,於是,例如修法讓國會行使國會調查權、聽證權、以及強化立法院和立法委員的專業助理能量,和總統應到國會做國情報告等等國會改造方案被提了出來。這聽在就要組閣上台執政的林全耳裏不知道做何感想。總統選舉足已經過了2個月了,內閣隊伍卻還沒有幾個位置沒有着落,而閣揆人選也才剛確定,林全說,這是因為政務官工作非常具挑戰性,人才是否願入閣「進入這麼的高溫廚房」需要努力。

林全說,因為政務官工作非常具挑戰性,人才是否願入閣「進入這麼的高溫廚房」需要努力。(資料照,記者陳志曲攝)

新內閣施政的重點已經很清楚,那就是財經,財經還是財經。而人選方向也已經一再透露希望不在學界而在企業界。但是企業界人士偏偏沒意願,原因大家都明白,不是薪水差太多,而是不願進林全說的「高溫廚房」。

如果內閣叫廚房?那麼炙燒內閣的高溫又來自那裡?

就在這當口,工研院知識經濟與競爭力研究中心主任杜紫宸說,經歷20年的立院和民粹摧殘,政府部門的運行效能已慘不忍睹。杜紫宸的說法高溫源是國會和民粹,這對曾做過部長的林全,體驗恐怕還比杜紫宸要更深刻。因此聽到國會說要進一步強化監督制衡能力,林全心情如何,大可以試問看看。

朱雲漢教授在一次討論會中說,和許多外國國會議員談過,發現他從來沒有看過任何一個國家的國會像台灣的那麼糟踏消耗政閣揆和部長的。

我們就閣揆任期長短看看我們的內閣的被消耗程度。下表列表比較了台灣西歐英法幾個主要內閣制、半總制國家及其他歐亞地區,主要是半總制的13個國家共29國,在2000到2015年中15年閣揆的任期長短。依表,台灣任期平均只有1.25年,比短是第一名。台灣只有拿到過去和形同災難的德國威瑪政府和法國第三、第四共和比,才居其後。

說明:2008迄今2015一行是指2008到2015年4月統計,但推估直到2015 年底不再變動的估算。(作者製表)

內閣施政固然要免於因應時變的短期措施,更需要有長期的願景和施政戰略,那麼,任期短到平均一年多,不到一年就下台的更比比皆是,政府怎麼可能有什麼績效?看看這個對照表,真令人驚心。

數據這樣慘,慘到世界一,台灣的國會會真的是重要的關鍵嗎?

這件事朱雲漢從質詢制度談起。他說,美國沒有質詢制度,國務卿到國會出席聽証一年之中往往不到10次,英國首相到國會接受質詢也只有一星期約不到一個小時,但是我國的總質詢沒完沒了,會期一開議,每週總質詢兩個整天,依程序,讓所有的立委一一質詢完畢,每半年一個會期4個月已經過了一半。

朱雲漢舉的例子還只是施政總質詢的「量」,他還沒談到在施政總質詢外還有一年一度的預算總質詢,以及我們的質詢行使方式和英國還有一些天差地遠的差別。

首先,英日等國的質詢目的在進行政策辯論,所以質詢的議員必須在事前轉給內閣,讓被質詢的閣員準備充分再到國會和議員辯論。我國立委則「 不洩題」,質詢目的不在政策上較勁,而在像電視機智問答秀一樣,目的是突擊考倒閣員。面對這種全世界獨創的台灣版質詢,閣揆閣員接受質詢時無法像英國閣員一樣一個人單刀赴會,而必須要行政院一大群高階官員抱著資料到立法院,像擠菜市場一樣地擠滿在議事堂走廊以便提供小抄。這造成的是整行政院官員無法正常辦公,有的閣員還得事先猜題模擬,虚耗時間精力。

台灣版質詢,閣揆閣員必須要行政院一大群高階官員抱著資料到立法院,像擠菜市場一樣地擠滿在議事堂走廊以便提供小抄。(資料照,記者簡榮豐攝)

其次,英國除周三由首相答詢之外,其他部長由議長安排在周一、二、四,三天各約1小時,每位部大約一個月才會輪一次,而我國在政黨總質詢時,則須像總動員般由閣揆帶領所有的閣員到立法院,為質詢的立委擺好大場面,而在成群官員排排坐時,議場中,立委席一心往往只有三兩人,也就是由立委排班罰整個內閣坐一整天,隨從的還有一群行政院的高階事務官。

第三,總質詢既然是政黨政策辯論,所以在院會由內閣和在野黨影子內閣辯論,非常對焦,十分精彩;至於後排議員的才情主要就發揮在選任委會( 等於我們的常設委員會)中對政府做行政監督1

第四,總質詢還不夠,我國還流行由各委員會辦專案報告要部長備詢,甚至以黨團名義叫部長來進行「體制外」的報告。

第五,各國通例是委員會開會時不是該委員會的委員沒有發言權,但我國立委遊走各委員會尋找熱門議題或創造與開會無關的議題向部長質詢成為常態,這當然又增加了閣員在時間精力上的消耗。

我國質詢制度是這樣地處處不與人同,各種與眾不同的作法,形成的不與人同的情境組合起來的結果,當立委耍神威、擺場面給選民看的道具就變成了閣員負擔沈重的主要職責。

我國在政黨總質詢時,則須像總動員般由閣揆帶領所有的閣員到立法院,為質詢的立委擺好大場面。(資料照,記者羅沛德攝)

消耗內閣的並不只是荒謬的質詢制度;由於內閣必須依法施政,因此, 我國會的立法效率和品質也在消耗內閣。

立委耗資大量的議事時間在質詢上,必然嚴重擠壓審查法案的時間,再加上,朝野協商機制產生的負面能量,都非常嚴重地影響到立法效率,更傷害到立法品質。其立法品質之差有時連世界上最落後的國家都比不上;至於效率方面,王金平和柯建銘都說立法院的議事效率不錯,王金平驕傲地說每年都有200多個,效率很好。

他這話真不知道叫人怎麼回應。200案算了不起嗎?且和正常國家比比看:韓國一年平均是三、四百個法案比,台灣不是瞠乎其後嗎?更不用說和一個法案平均40天就通過的英國了。

王金平和柯建銘的共同說法是,效率不錯,只不過爭議性法案才難過關,問題是,所謂爭議性法案往往就是執政黨的重大改革法案,例如關中和江宜樺力推的年金改革,或民進黨時代的一次金改及林全取消立委配合款等等,因此,凡爭議就擱淺,也等於任何政黨執政要進行改革時,國會就成為有力的阻礙者。

一般內閣制或半總統制國家,議員提法案都很慎重,我國也偶有委員會提案品質高於行政院案的,但是,常態是我國在公民團體認真的監督下,委員為湊「業績」,提案之多領先各國。

一般內閣制或半總統制國家,議員提法案都很慎重,但在我國在公民團體認真的監督下,委員為湊「業績」,提案之多領先各國。(資料照,記者蘇芳禾攝)

一般國家每位國會議員法定國會助理往往只有三兩位,但是我國30多年來,從一位增加到兩位,再到6名,一直增加到現在可達14位,這幾乎完全是世界霸主美國國會議員的規格,而遙遙領先世界各國了。助理多,好好運用的立委當然有,但若要抄法案拚公督盟業積,在人力上也綽綽有餘,因此浮濫草案層出不窮,凡有議題,競相提案,於是立法院職員花時間忙於編制法案對照表,審查時,相對條文五花八門,洋洋灑灑,審查委員看得眼花瞭亂,再加上有的立委喜歡提法案給公督盟交差,並讓認真的立委審得手忙腳亂,自已往往卻不參加審查,這樣下來,國會立法效率和品質可想而知。 

由於內閣必須依法施政,在國會這樣的立法效率和品質影響之下,內閣施政績效自然大傷。

麻煩的是,立委這樣賣力整內閣,民眾絕大多數是肯定的,於是立委民眾互相呼應,一起在民粹中陶醉,立委就愈演愈起勁。

經過上面這樣分析,我們發現,雖然威權時代行政院立法局的一些體制仍然留下來不動,例如國會到現在仍然沒有立法行使調查權,又如複數召委、委員會會大風吹等制度,都仍然抱殘守缺,以致有效的制衡功能不能發揮;但是另一方面,立法委員不務正業,立法品質效率都差,簡直要從「行政院立法局」變成「行政院不立法局」了-只要是行政院的重大法案都把它朝野協商掉,不予立法

於是,我們國家體制既兼有總統制和內閣制的架構,而國會體制又兼有威權體制殘餘與新民粹內容,架構了種種的雙重性:既是「行政院立法局」又是「行政院不立法局」;總統制的 議員特權他們有,內閣制議員的權力他們也要有。當然,總統也一樣兩面沾光,而倒楣的就是夾在總統和國會之前的內閣閣揆閣員了。總統如馬總統,任用的劉、吳、江原來都是除了金溥聰外極少數能和他肝膽相照的人,但總統後來都把內閣當成總統施政不得人望時的替罪羔羊,因此,總統成為消耗內閣的另外一個高溫熱源。

這雙重性是多層次的:

例如,它有美國徹底委員會中心主義+總統制行政立法分立制衡才有的國會助理規模,且議員甚至比美國還「認真」提法案;但是又有完全否定委員會中心主義的朝野協商機制。然後,法案提得多,審查時間又世界最少,十分怪異。

又如,國會用了最多的時間在內閣制才有的總質詢上面;卻毫無總質詢應該有的朝野政策大辯論的意義。

影響所及,這種雙重性不只是國會的既有體制,甚至民間對國會改革的想像藍圖在對行諸多年的怪制習以為常後也充常出現矛盾性和雙重性,例如,許多人一方面認為總統太擴權了,以致於總統有權無責,閣揆有責無權,但是這樣批評的人卻又強調,總統要到國會做國情報告甚至接受質詢。問題是,這一來豈不是和閣揆的施政報告和總質詢疊床架屋,甚至互相衝撞?那還要閣揆到國會施政報告並備詢嗎?

立法委員不務正業,立法品質效率都差,只要是行政院的重大法案都將之朝野協商掉,不予立法。(資料照,記者林正堃攝)

事實上,由於過去一再頭痛醫頭、腳痛醫腳的修憲,和「國會改革」的結果,整個憲政體制,連同國會本身體制都愈改愈混亂,其中呈現互相矛盾的雙重性還很多,在在都傷害到國會的功能,現在單就消秏內閣閣揆閣員先分析,其餘的未來也應進一步探討。

由於國會有這樣的荒唐而不與正常國家一樣的「不正常體制」,産生對內閣驚人殺傷力,既使閣揆、閣員的損耗率世界第一,也嚇得適格的企業界人士不願入閣,同時還讓林全組閣倍感辛苦。

如今,我們固然希望林全的新內閣能力圖振作,不致重蹈16年來諸內閣的覆轍,但更期望的是,所謂的第一次政黨輪替的新國會,要真的能拿出新氣魄展現新氣象進行徹底的國會改造。既然是徹底改造,便不能把改革目標只設定在強化對行政部門的監督制衡力量上,還要放棄跟常態國家不同的包括,質詢、組織、議事規則等等的怪胎制度,使國會能把議員的時間用在正當途徑上,讓國會正常化,強化立法品質和效率,不要繼續當內閣絞肉機。

註:

1. 至於委會會的法案審查,英國另外每一個法案依議員專長參加,組成任務性的「常任委會」審查。

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