晴時多雲

林濁水觀點》 怎樣迎接國會過半(七):一評兩黨國會改革方案大PK

兩大國會龍頭努力維護朝野協商機制的策略如果成功,明年縱使朝野易位,王柯兩人還是可以透過掌控協商權,而繼續讓本來合議制的國會維持目前的「準雙首長制」,而台灣國會也將永遠不會有莊嚴的景象出現。

林濁水

在比較兩黨的國會改革方案前,請先比較兩張照片堂堂的國會開會照片。

英國國會正進行出兵空襲「伊斯蘭國」的大辯論,這精彩的辯論在國會持續進行了十多個小時。(AFP)

立法院會期結束前的挑燈表決,經常是人仰馬翻、疲累不堪。(網路)

第一張照片上人人正襟危坐精神抖擻,英國國會正進行出兵空襲「伊斯蘭國」的大辯論,這精彩的辯論在國會持續進行了十多個小時,這樣的國會圖像真是莊嚴尊貴;另一張中,國會議員個個疲憊無聊,人仰馬翻、奄奄一息地挑燈表決絕大部分議員沒有參加的協商,也懶得知道內容,更不知道其中有規定了「汽機車後座應戴安全帽」的荒謬條文,這樣的國會圖像比較起來你又作如何感想。

面對社會壓力,為了重塑國會的尊嚴,朝野黨團分別提了兩套國會改革方案。國民黨的改革會鎖定調查權做為焦點,民進黨修改範圍非常廣泛,包括了修憲、修法、修內規。改造的規模大小差異非常巨大。但是不幸的是,不管靠那一套方案建立國會的尊嚴都大有困難。這兩套方案雖然規模大小差別很大,但是卻犯了幾個同樣的關鍵性錯誤:

1. 都沒有一個國會功能組織和運作的中心思想,做為貫穿各項國會改革配套的依據。

2. 都在誤解民主先進國家的一些國會機制的情形就搬過來當國會改革的依據。

3. 都未重視國會失能的二大根源:蔣家弱化國會的「行政院立法局體制」和國會減半造成的關鍵性負面衝擊,並提出改造方案。

4. 都堅持維持全世界找不到的朝野協商制度。

5. 不管修改規模大小都沒有個在時間上舖排出改革戰略的規劃。

先談兩黨對先進國家國會運作機制的誤解。

兩黨方案攻防的焦點是國會調查權。

本來,國會是政策辯論攻防的場所,但是台灣自從1999建立朝野協商機制後,法案用喬的,不用辯論講道理的,國會變成喑啞國會,為了回應這批評,王金平主張運用國會辦調查聽證會來一新耳目,他說:

「聽證、調查權是國會改革首要目標,這是能夠讓委員會專業化的重要手段與步驟。」

有了聽證、調查權委員會便可以「廣納社會各界聲音、公開辯論。」進行「專業審查」,「讓多數議案在委員會裡都能形成結論,送交院會,就不必在院會階段還需要朝野協商了。」

依這邏輯,國民黨版本把現有的公聽會機制刪除,並把現在《立法院職權行使法》規定的「立法院經院會決議,得設調閱委員會,或經委員會之決議,得設調閱專案小組,要求相關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。」條文改為「立法院為有效行使憲法所賦予之職權,得經院會決議,設調委員會,或得經委員會之決議,設調閱專案小組,對相關議案或職權有重大關聯事項行使調查權及調閱權。」

這項修正是王院長對美國聽證制度一連串的誤解下的產物。

國會是政策辯論攻防的場所,但是台灣自從1999建立朝野協商機制後,國會變成喑啞國會,為了回應這批評,王金平主張運用國會辦調查聽證會來一新耳目。(中央社)

首先,美國為立法舉辦聽証會,目的是取得立法資訊,會中並不進行什麼辯論,只是廣聽各界聲音,跟我們的公聽會是一樣的。在公聽會之外,我國常態立法資訊權還有調閱文件權,質詢權,召開專案報告與備詢權,後兩權事實上都可以達到和部長直接做政策辯論的效果。美國經常邀官員聽證是因為他們沒有質詢權,事實上,台灣官員接受質詢時是站在向國會負責的立場,但美國行政立法是權力分立制衡關係,沒有信任負責關係,這種聽證會本質上不是什麼政策辯論。

就國會議員的立場,質詢顯然是比聽証更為優勢的機制,我們不懂王院長為什麼主張立委有了質詢權還要叫官員再來聽證。無論如何,政策辯論是國會議員間以及內閣制在野黨議員和部長間的事,很難想像廣開聽証會叫社會人士到場,在政策上大辯其論或和議員來場辯論是何等場面。

其次,若要辯論,也不會發生在立法咨詢的聽證會中,而會發生在準司法性的調查聽証會中,但那並不是政策辯論,而是當立法與行政權發生不可妥協的衝突時,院會授權由特別委員會進行對行政違法失職的調查時,辯論質疑證據之用。

我們的國會目前欠缺這種聽證調查權的規範,這的確應該修法改善,過去尤美女等人的提案目的就在這裏。但這只要把《職權行使法》中「由院會決議成立調閱委員會」改成「特別委會性質的調查委員會」,並規定調査聽證的行使程序就足夠了,不必也不該規定各委員會可以成立自已調閲專案小組行使調查權-除非我們認定揭弊行動必須在國會各委員會中遍地開花不可。

事實上,美國的聽證會根本就是以所謂的「非準司法性的非正式聽證會」(imformal-hearing),也就是被王院長瞧不起,將其刪改掉的我國的公聽會為主。

第三,王院長修法的目的雖可能只為了讓委員會有政策辯論的平台,但是王院長也曾指出當前我國制度上每個委員會都有兩個召委,「像平行線一樣,各自執行黨的意志,僵持不下,演變成議事抗爭。」現在王院長的方案並不廢雙召委制改單一召委,那麼在野黨的召委又多了一項運用成立調閲專案小組這項利器,國會勢必更加混亂。調查弊案固然重要,畢竟立法才是國會的核心本業,因此這一亂下來,恐怕法案就更加仰賴朝野協商了。

第四,毫無疑問的,王院長這制度一旦建立,不只不會強化國會的立法品質,甚至必定造成相反的效果。

第五,這個修法,讓各委員會會自行成立小組進行調查也逾越了《大法官585解釋令》,調查權的行使必須「經院會決議」的範圍。

最後,假使調查聽證這麽好用,用起來就「不必朝野協商」那麽何不順勢廢了朝野協商?但是王院長不答應。這很奇怪,難道不是把調查權當成掩護朝野協商的迷彩裝?

然而,王金平的方案雖然基於對美國制度的一連串誤解,通過後問題將一大堆。但柯總召和王院長「辯論」起調查權卻不巧也跟王院長一樣對美國國會調查權誤會連連。

柯總召說調查權的行使牽涉到憲政體制,沒有廢除監察院,國會調查權行使起來會有問題,這真是問到了王院長的要害,也因此柯總召的方案中有廢除監察院的配套,只是配套既然有廢除監察院這一項,監察院的調查權豈不就可以順利搬到國會中來,實踐柯總召奇怪說法的單一國會了?但是這一個單一國會中的配套柯總召卻把調查權遺失了,真是稀奇。

柯總召說,調查權的行使牽涉到憲政體制,沒有廢除監察院,國會調查權行使起來會有問題。(中央社)

何況《大法官585解釋令》還是民進黨團聲請才有的,現在民進黨反而在自己的方案中刪了,未免也太奇怪。

為什麼?柯總召是這樣講的:

調查權不好好規定的話很恐怖,行使起來會讓財團控制國會。

這說法也未免太天方夜譚,柯總召根本把調査權當成民進黨執政時的大惡魔了。甚至顧不得直到現在他都在不斷抨擊國民黨執政時一再封殺民進黨立委國會調查權的事實,竟在民進黨洋洋灑灑的國會改革方案中把調查權這一項都刪除了。這也未免太超過了。

事實上,國會調查權雖然不能像國民黨那樣胡亂規定,但只要是民主國家也不能沒有。更何況在柔性政黨體制和行政立法採取分權制衡關係的美國,國會調查權雖然對執政當局産生虎虎生威的監督制衡作用,但是我國行政立法基本架構關係是信任負責而非分權制衡,政黨又屬剛性體制,國會調查權一旦設置將只會像英德一樣,必不可少,但常態是備而不用,甚至超難用,柯總召實在不必害怕成這個樣子。

柯總召嗆聲要和王院長辯論,但是在兩人對國會調查權都誤解連連的情況下,這場口氣還不算客氣的辯論其實是一場無效的演出而已。

現在且回到文章前面的兩張圖片。

羨慕英國國會政策辯論太精彩嗎?

事實上,1990年代台灣的國會,雖然因為體制是蔣家行政院立法局的殘留,不可能有像英國有那樣精彩的政策大辯論,但在挑燈夜戰中仍然常常有水準不錯的重大法案辯論,直到朝野協商制度建立後才消失。無論如何,1990年代的立法院到底是比較像個國會的立法院。不幸的是,現在不管是柯版或王版「國會改革」都採取以「透明化」名以堅守擁護朝野協商機制為實的基本精神。壬版簡直是陽奉朱立倫「多數決民主」之名,陰行「共識協商民主」之實;而柯總召甚至還進一步強化協商的威力,把原來協商的規定,「協商異議,由表決處理」修正為「由院會予以討論後處理。」似乎非幫國民黨一旦在野擁有更比現在更強的杯葛工具不可似的。

兩大國會龍頭努力維護朝野協商機制的策略如果成功,明年縱使朝野易位,王柯兩人還是可以透過掌控協商權,而繼續讓本來合議制的國會維持目前的「準雙首長制」;但是這一來不只英國國會那種莊嚴的景象永不可能出現,很清楚的1990年代的精彩演出也只能是回憶,台灣國會將一直維持它喑啞的本色。

 

不用抽 不用搶 現在用APP看新聞 保證天天中獎  點我下載APP  按我看活動辦法

已經加好友了,謝謝
歡迎加入【自由評論網】
按個讚 心情好
已經按讚了,謝謝。

相關新聞

編輯精選