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林濁水觀點》 怎樣迎接國會過半(六):從王柯麻吉到王柯互嗆

台灣國會制度怪胎一堆,許多是過去蔣介石專制體制所遺留的惡果。如今選舉在即,新的國會即將產生,拿國會改造來當選戰議題無可厚非,甚至還可能有好處,精密討論時間不夠很可惜,但是如果有誠意,把時間拿來修立法技術最簡單的項目仍然毫無問題。但兩黨真的有誠意嗎?

林濁水 

在舉世無雙的「協商中心主義」的「議會雙首長」體制下惺惺相惜地合作了十幾年,不斷互相稱讚,還在關說案聯手成功痛擊了馬總統的王金平、柯建銘兩人,最近很不客氣地高聲互嗆,很令人吃驚。更令人吃驚的是,戰火由一向圓融著稱的公道伯王金平發動。

11月27日在朝野協商後,王金平說,「民進黨團尚未提出黨團版的國會改革法案,盼民進黨團不要迴避各界的期待。」不要「阻撓國會改革」。柯建銘開紀者會反擊,指責王抹黑,「不是我認識的王金平。」

王金平27日主持「國會改革」等相關議題朝野協商,會後發表聲明,指出國會改革不必等到明年2月1日,現在修法就可以做的,為什麼不做?(記者簡榮豐攝)

柯建銘的理由是民進黨立委在這一屆任期內已經提了包括國民黨強調的議長中立、國會聽証調查權的在內的法案,國民黨前後封殺了1023次,現在怎可以倒過來說民進黨阻撓國會改革。柯說現在民進黨並不是在阻撓,是因為考慮到「國會調查權要有完整的配套,要與廢除考試院、監察院一起討論,怎麼能在剩下兩週的立法院匆匆完成三讀?」

儘管柯建銘搬出考監兩院說服力並不夠,因為民進黨很難辯護為什麼民進黨立委這幾年來的國會調查權修正案都是單純提出,並沒有修憲的配套;但是民進黨立委之非不足以說明國民黨現在的做法就對,理由有三:

1、民主國家雖然都有國會聽證調查制度,但是機制的設置卻因為憲政考量而各國不同,所以台灣要怎樣設置國會調查權的確要衡量清楚憲政的配套,不應在短短的星期中完成立法。

2、目前國民黨的國會調查權修正草案把公聽會全改為聽證會,顯然是對美國國會聽証會hearing的望文生義,有非常嚴重的誤解,和我國《行政程序法》的規定不能銜接,如果照案通過,國會怪胎將是協商掛帥之外又增加了一個民粹式的聽證掛帥,肯定是國會災難再添一樁。

3、事實上,調查權是制衡行政權有力的機制,但是並非審查法案基本上公聽會已足夠而且更有用。(這將再寫一篇討論)

兩大黨過去要改革,主張設立國會調查權的,現在不改了;過去阻擋設置的現在不但要修法改,而且還提出了調查權無限上綱的草案。覺得奇怪嗎?不奇怪,王金平早在去年已經給了答案了。

去年初尤美女、田秋堇辦了國會調查權公聽會,王金平受邀參加時説:「每個執政黨都有他們自己的顧慮,都不熱衷推動立法。」,言下之意,就是「一旦在野就熱衷推動立法,而其目的就在想用調查權對付執政黨政府。」在我看來,由於國民黨2016國會選舉難逃大敗,想透過操作調查權對付政府其實空間很小,但國民黨終究不放棄這個不切實際的想像,於是,既然在野身份已定,把調查權訂得愈凶愈能讓行政立法一起癱瘓愈好。

柯建銘認為,現在民進黨並不是在阻撓國會改革,而是考慮到「國會調查權要有完整的配套,要與廢除考試院、監察院一起討論。(資料照,記者劉信德攝)

所以柯建銘批評國民黨團的國會改革,並不著重國會聽證權、調查權,而是著重王金平反對的警察權,以及強化紀律,其實是錯了。

協商中心主義是怪胎,這怪胎王院長不想改,反而主張增置調查權掛帥的另一個新怪胎,國會改造保證愈改愈亂。事實上,台灣的國會像朝野協商機制一樣非要改掉不可的怪胎還一大堆,其中有一部份正確的政革已經在這些在民進黨立委的提案中了,可惜反而在國民的急就章草案中看不到。

國會怪胎處處,源頭有四大

1、蔣介石專制體制遺留

2、民主化過程發明出來的過度性權宜措施

3、憲政體制混亂造成的國會怪制

4、國會減半後留下的災難

所謂民主化過程發明出來的過度性權宜措施,便是全世界都找不到的「朝野協商制度」,這在上週本專欄中已有初步討論。現在探討蔣介石專制體制遺留。

蔣介石為了把國會硬扭曲成行政院立法局,創造了一堆民主國家中全找不到的怪胎體制。以致於立法院從組織到議事規則處處不與人同:

1、複數召委

2、委員會「輪調制度」,一會期或一年一搬風

3、無調查權

4、議長成為總統部屬。

5、人人有份,不多不少全都上台輪一次的總質詢

蔣家這5項體制,都是世界創舉,全球獨此一家,別無分店。調查權將另外討論,現在先探討其他4項蔣家設置的意義如下:

複數召委

一委員會設3席召委,目的在眾建諸侯而少其力。表面上使當時國民黨的團派、CC等各派系,派派有官可以做,事實上採取分而治之的手段,讓站在行政各部會對面的各委員會都群龍無首,無法形成有效的監督制衡力量。

這制度演變至今,又產生出當時沒有想像到的嚴重副作用而成為亂源。王金平前幾天說:「法案進入委員會,分屬朝野的不同召委,像平行線一樣,各自執行黨的意志,個別委員很難有政策論辯空間,委員會的結論動不動就是送朝野協商,協商僵持不下、動用表決時,又演變成干擾議事的抗爭。」

國會是滙集民意形成國民意志轉化成法律的場所,而國民意志的形成,由可能輪替的多數黨主導。單一召委的出現意味著選戰的結束和國民主流民意的浮出。但是雙召委對立的結果使國會無法完成滙集國民共同意志的功能。不只這樣,朝野各有一席召委等於選舉沒勝負,對立政黨便各據一席召委繼續進行選戰,而且朝野一旦卯起來一案兩審,惡鬥起來難分難解。

單一召委的出現意味著選戰的結束和國民主流民意的浮出。但是雙召委對立的結果使國會無法完成滙集國民共同意志的功能。(資料照,記者劉信德攝)

委員會成了政黨惡鬥的溫床

國會審查的法案絕大多數是執政黨政府為了施政需要而提出,在野黨立委當召委配合審查的意願不高是常態,於是由他輪值時上焉者找題目叫部長來備詢修理,下焉者就乾脆辦考察回選區神氣神氣,順便旅遊一下。複數召委制度下,委員會弊端重生,審法案能力大幅衰退,於是法案要過愈來愈倚賴朝野協商, 這兩蔣的遺留體制之為害,王金提到了,而且協商前夕說「單一召委制度也可以討論」,可惜的是,這改革卻不在國民黨國會改革草案中。

輪調制度

一般國家,議員進入國會,基本上在當屆任期內都留在同一個委員會,這才可以「專業」,也才可以建立資深制而有力地制衡行政部門。但這兩樣蔣介石都不喜歡,於是把他對付軍頭的得意治軍絕招「輪調制度」套用在國會之上,讓立委每半年可以搬風換一次委員會,籍以使國會議員無法養成資深,建立專業性的權威。

這造成了在1990年代初每個會期開始大家搶着進熱門委員會的現象,一個熱門委員會擠不下這麼多立委只好用抽籤來決定,結果委員會多數和院會多數常常背道而馳,問題叢生,直到後來我提案修法,仿照正常國家國每委員會由各政黨比例產生,並和沈富雄合推黨團內部資深制才解決了搶熱門委員會的歪風。我又推動當屆任期內都留在同以一個委員會的制度,可惜被灌水成一年可以換一次。

輪調制度和複數召委一樣可以使人人都有輪到召委的機會,同樣是眾建諸侯少其力的分贓體制。

議長成為總統部屬

總統制以美國為例,行政立法分立,總統領導行政體系,原始國會議長是制衡總統的國會領袖,政黨政治發達後又兼了國會多數黨的領袖,但是總統和國會議長仍然互不隸屬,各自分別向選民負責。西歐雙首長制國家,總統是政黨競爭的仲裁者,一旦當選必定辭去黨魁地位;內閣制國家行政立法和黨合一,閣揆由多數黨黨魁擔任,而國會議長則辭去黨職,不參加政黨活動,以維持尊貴的中立地位。

以美國為例,行政立法分立,總統領導行政體系,國會議長是制衡總統的國會領袖又兼了國會多數黨的領袖,但總統和國會議長互不隸屬,各自分別向選民負責。圖為今年7月美國參議院外交委員會審查伊朗核子協議案。(資料照,AP)

這些國家都不可能有總統把國會議長當部下的狀況,但是這些體制當然不可能合兩蔣的意,於是一方面總統兼黨魁,一方面再把國會議長安插個中常委或副主席的位置成為總統的部下。毫無問題,這又是個民主怪胎,不幸的是雖然馬扁剛當選時都知道民主的分寸,辭去黨魁身分,不料也都很快地跟在兩蔣後面學。

在這種情況下,說議長中立當然成了謊言,而國會也就難擺脫行政院立法局的定位了。

這一點民進黨也提了案,但是國民黨卻一面高唱要修法實現議長中立,一面自己不提案還反而封殺民進黨的提案。

人人有份的總質詢

一般國家,質詢主要是在野黨監督執政黨的工具,院會總質詢更是政黨政䇿辯論場所,這辯論以英國為例經常由首相和在野黨主席對口,這場重頭戲從會期開始到結束每個星期三有半個小時的時間。至於院會的部門質詢,每週有四天,每天一小時。這樣的院會質詢非常有意義、非常精采。為了質詢充分具備政策意義。

但是蔣家既行了黨禁,那裏還有什麼政黨政䇿辯論可言,為了讓國會扁平化,每個委員排班進行總質詢。質詢時,閣揆把整個行政院重要官員都帶到國會,讓立委個個都「備感榮竉」,於是大政策或者面對重大變局可以隨機政策辯論的目的就被排場扮仙的空洞目的取代。又由於總質詢人人有份,都輪一遍曠日費時,行政院既疲於奔命,又佔用審查法案的正經時間,產生了強化協商的必要性的副作用。

質詢時,閣揆把整個行政院重要官員都帶到國會,讓立委個個都「備感榮竉」,於是大政策或者面對重大變局可以隨機政策辯論的目的就被排場扮仙的空洞目的取代。(資料照,記者陳志曲攝)

還有,質詢主要本來是在野黨用的,蔣家時代沒有在野黨,執政黨立委卻又不放棄,習慣留到現在,執政黨委員動不動就用掉比在野黨還多的時間,很怪,不與人同,既然質詢的意義,政策辯論是看點,那麼執政黨議員個個上台和內閣「辯論」,就是怪

針對這樣的總質詢,1990年代末,我參考英國區分首相質詢和部門質詢的方式,努力提案改善,終於把總質詢改為區分「政黨總質詢和個人總質詢」的制度,雖然類似英國,但是一方面到底是和保守力量折衷的方案,另一方面,在野黨的黨重心不像英國是在國會之內,質詢說不上政黨政策辯論,和英國比起來,效果仍然差了十萬八千里。但我們若回想1990年代,民進黨一軍齊聚國會之內,質詢起來,儼然就是朝野大辯論,自是精彩,可惜此情此景已空成美好的回憶。

蔣家行政院立法局的五大怪胎體制。在在破壞了國會的正常運作,在在都強化了對怪胎協商機制的依賴。

除此之外,胡亂修憲國會減半,既是怪胎也是使議事更加倚賴協商的亂源。

台灣2300萬人口,依國際常態應有250~280席國會議員,我國卻減到剩下113席,英國一個選區10萬人,我們如新竹縣市、宜蘭50多萬,拿到世界上去和正常國家比,就是怪。減半後,立委席次和委員會都太少,根本沒有能量審查行政部門提過來大量法案和預算,結果也只好仰賴朝野協商來解決,這一點楊泰順教授有很精要的分析。 

國會怪胎之多真是難以想像,於是眾怪胎「相輔相成」,國會亂象也就愈演愈烈,不知伊於胡底。

這些怪胎早一天廢,早一天好。王院長說不能事事等到修憲以後再說,講得也很對。而柯建銘把國會調查權的建立扯上修憲廢考試院雖然太無厘頭,但許多國會改革必須和憲改配套也是事實。那麼王柯的對立主張中還有沒有國會改革的空間?

當然不會那麼不幸。國會怪胎雖然多得很,但是改起來有的牽涉到憲政體制,有的卻不牽涉,於是在國會改革的不同項目中,有的立法技術很困難,有的卻非常簡單。我們可以把它們區分出來,分階段進行。

在《國會改革白皮書》中,我的建議是區分為修立法院內規、修監察法等法和修憲三階段。

依這規劃,王院長最關心國會調查權要修訂,可以不必像柯建銘說的一定要修憲才修訂,只要釐清立法權行使何時使用公聽會,何時使用聽證會;並一併修監察法就好。若國民黨願意把修法修正到這方向,並把監察法一併修改,民進黨就不好以憲改「阻撓」了。至於楊泰順提到的國會席位等問題當然就要修憲了。

胡亂修憲國會減半,既是怪胎也是使議事更加倚賴協商的亂源。減半後,立委席次和委員會都太少,根本沒有能量審查行政部門提過來大量法案和預算,結果也只好仰賴朝野協商來解決。(記者朱沛雄攝)

在廢除國會怪胎時,在立法技術上最容易,大可現在就進行的的是廢除複數召委和召委「輪流做制度」兩項。

改單一召委,委員進委員會屆期中從一而終,是世界一致的,要改根本沒有什麼憲政體制而有不同設計的問題,在立法技術上單純無比,修法最簡單,完全可能在兩星期內就完成修法,而且一旦改了,效果更加立竿見影,遠遠比強化調查權有效,更使朝野協商的必要性大幅減少,這才是真改革。可惜民進黨段宜康委員早有提案,國民卻不願處理,幸好在前天王院長提到單一召委可以考慮,但是這麼單純的案,卻仍然沒有出現在王院長主導下的國民黨版本中,太可惜了。

怪胎要完全廢掉,重建正常的國會制度既然要先有憲政體制的選擇才能真正妥善處理。如果國會改造不是選舉時說說而己,那麼朝野政黨包括極有可能成為第三大黨的時代力量,就必須提出憲改的配套。比如有第三勢力中某著名學者一方面痛批王柯不願放棄朝野協商怪胎,一方面又主張國會減半有理,那就是非常不負責任,毫無誠意可言。

拿國會亂象當選舉炒作題目,民主國家往往如此,而且在選舉揭曉前修國會議事規則,往往動力大、阻力小。只是一直拖到會期剩幾天,未免太匆促,精密討論時間不夠,很可惜,但是如果有誠意,時間再短若拿來修立法技術最簡單的項目仍然毫無問題。

無論如何,拿國會改造來當選戰議題並無可厚非,甚至還可能有好處,但是到底不能純選舉炒作,必須要有更高格局,歷史性的第一次國會政黨輪替才不致於只是造就一些人升官發財的機會,而不是台灣進步歷史的開始。

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