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專欄

聚焦南海》中國公告南海「防空識別區」將限縮U形線論述空間

「防空識別區」的劃設由中國國防部公告,中國外交部聲稱並未阻止他國行使自由航行與自由飛越,中國國家海洋局則對南海U形內的權益採面面俱到的說法,三個相關部會是否能協調,或是由新成立的中央國家安全委員會來協調,而此時軍委會扮演的角色為何?反倒可成為研究中國政治局勢的最佳案例。

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

「防空識別區」(ADIZ)主要是一國基於空防需要所劃定的空域,以利軍方迅速定位管制,其目的在保護一國的領空。

也因此,要劃設「防空識別區」,首先要先確定的是一國領空位在何處,才能進一步從領空延伸出去劃設該區域,例如中國領海基線採「直線基線法」,從山東半島劃至海南島西部峻壁角,在東海沿岸領海基線並無截斷,劃設東海「防空識別區」當然也就沒有太大問題,問題在於劃設的範圍過大,且並未與鄰近國家諸如韓國、日本及台灣等溝通;但如果要在南海劃設,困難度較大,主要理由是南海連領空範圍都無法確定,如何能確立「防空識別區」呢?

中國於2013年底在東海上空劃設防空識別區圖。(圖:中央社)

或有人認為,中國已有劃至海南島西部峻壁角的領海基線,應可由此基線往外公告「防空識別區」,但中國與越南間在北部灣的重疊問題仍未獲最後解決,中國領海基線未能劃至中國與越南邊界的陸地上,再加上中國雖在西沙群島公告了領海基線,但南沙群島尚未公告領海基線,換言之,就算中國要公告南海「防空識別區」也僅能公告南海北部海域,南部海域包括從中沙群島以降至南沙群島則未有基線做支撐,無法「妥善」公告,形成「半南海」的「防空識別區」,雖然劃設「防空識別區」與領土主權是兩回事,但這樣的作法,是否也會形成中國放棄南沙群島的意象?這也不符合中國南沙群島填海造陸的思維方向。

南海「防空識別區」限縮U形線論述空間

最嚴重的問題是,倘中國公告了南海「防空識別區」,就等於對U形線進行行政論述,一般而言,針對U形線的論述包括了:一、國界線說;二、歷史性水域線說;三、歷史性權利線說;四、島嶼歸屬說。中國外長王毅在許多國際場合上,多次表達中國並未反對其他國家在南海行使自由航行與自由飛越之權利,換言之,U形線如果論述成國界線說與歷史性水域線說,則線內水域均為主權範圍,容不下各國行使自由航行與自由飛越,不過仍有中國諸多學者抱持此種主張。

至於歷史性權利線說與島嶼歸屬說的概念,根據國際海洋法法庭中國籍法官高之國的說法,中華人民共和國對U形線的立場,可界定為領土主權和歷史性權利的界線。包括三層含義:第一,U形線代表著線內所有諸島的所有權,在線內,中國對南海諸島及其他地理構造享有主權,按照《聯合國海洋法公約》對這些島嶼周邊海域及其海床和底土分別享有主權、主權權利和管轄權。第二,U形線代表著中國在線內的水域和大陸礁層上對漁業、航行以及油氣開發等其他海洋活動享有歷史性權利。第三,U形線具有未來與周邊國家進行海洋劃界時作為界線的剩餘功能。

南海諸島位置圖。(內政部官網)

高之國的三點結論,第一點說明了線內的島嶼歸屬於中華人民共和國,再依據《聯合國海洋法公約》主張島嶼的主權與海洋權利;第二點則概括了歷史性權利線說的概念,換言之,U形線內排除了袋狀公海的可能性;前面兩點符合歷史性權利線說與島嶼歸屬說的主張;至於第三點,則把U形線視為有海洋劃界的功能,但高之國並未進一步說明,所謂U形線在劃界中的基礎為何,要與他國劃界時,U形線所主張的海域範圍為何?再者,所謂海域是從U形線向外,往周邊國家方向主張,亦或向內,往各個島礁主張?則有待進一步釐清。

如果中國國防部對外公告了「防空識別區」,也就等於宣布將對高之國所屬的國家海洋局的論點進一步限縮。首先,如果以U形線為基準,採國界線說向外劃設,將會把「防空識別區」劃進菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊及印尼納吐納群島的上空,等於是將自己的「防空識別區」劃在他國領空內,這將產生兩個問題,一是侵害他國主權,二是無法執行,反倒弱化自己管轄能量,恐將得不償失;其次,如前所述,該區域的設定必須先確領空,才能往外劃設,此時有兩種劃法,一種劃法是以中國南方沿海領海基線為基準,往外劃設與東海「防空識別區」類似的區域,此時,該區域範圍將包括東沙、西沙與中沙群島,至於南沙群島過遠,則無法劃入;另一種劃法則是不管中國目前領海基線劃法,便將U形線內所有海域與島嶼上空劃入,但此時將產生另一個更嚴重的問題,U形線內各國軍用航空器眾多,包括美國、日本、越南、馬來西亞、新加坡、台灣等國軍機來來往往,中國倘不強制執行區域內自我設定的權利,劃設「防空識別區」也就沒什麼意義。

U形線內各國軍用航空器眾多,中國倘不強制執行區域內自我設定的權利,劃設「防空識別區」也就沒什麼意義。(路透)

劃設南海「防空識別區」是政治宣示,但會損害中國的法律權益

「防空識別區」的劃設由中國國防部公告,中國外交部聲稱並未阻止他國行使自由航行與自由飛越,中國國家海洋局則對南海U形內的權益採面面俱到的說法,三個相關部會是否能協調,或是由新成立的中央國家安全委員會來協調,而此時軍委會扮演的角色為何?反倒可成為研究中國政治局勢的最佳案例。

整體而言,倘中國公告南海「防空識別區」,在法律上的意義則是對U形線進行自我定義,從行為來推斷中國的默示行為與其意圖,相信菲律賓所提「南海仲裁庭」也會注意到此一新的情勢發展;但在政治上,中國劃設南海「防空識別區」有對外宣稱政治「圈地」的效果,告訴國際社會中國能力所及,特別是南沙填海造陸後,可以起降執行空域防護的戰鬥機群,但對於美軍軍機不斷進入該海域上空,中國空軍也束手無策,換言之,倘其他國家不斷進出該「防空識別區」而不主動向中國提出識別,刻意挑戰中國空軍的作法,也會讓人民解放軍疲於奔命,政治上或許能達到威懾鄰國的效果,但在實質管轄權及及U形線的法律論述空間上,將自我限縮。

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