作者認為，有關高鐵財務改善之處理與政府計畫修正現行｢獎勵民間參與交通建設條例」部分，引發各界關注，但在各種討論上比較多是從直覺判斷。（本報資料照）有關高鐵財務改善之處理與政府計畫修正現行｢獎勵民間參與交通建設條例」部分，引發各界關注，但在各種討論上比較多是從直覺判斷，認為政府若配合高鐵之要求即屬圖利財團，基於高鐵係屬重大公共建設，在高鐵對於國人生活重要性已無待多論之情形下，若高鐵營運陷入困境國家強制介入接管，甚至於強制接管強制收買，都有其正當性等意見充斥。但回歸法制面，需要先討論的是政府的管制行為在法理上是站得住腳？或有認為只要立法院修正現行｢獎勵民間參與交通建設條例」後，政府自然可以取得日後相關行為之法理基礎，但此種想法乃是無視於法律須符合憲法規範之內涵，忽視大法官之前在相關解釋中所提及對於人民財產權保障之重要，再者，以片面修法之方式解決行政契約之爭議，也將破壞行政契約所強調契約雙方當事人之對等關係。
一 就修正｢獎勵民間參與交通建設條例」可能涉及違憲之部分
關於強制接管之事例，在民國80年代即有一連串地方金融機構遭主管機關接管之案例，即便金融主管機關是以保護存款大眾權益之立場，而對於發生問題之金融機構採取一連串之管制行為，但由於此等行政管制行為之採行，即便有其公益上之考量，還是攸關原始股東財產權之保障，人民之財產權既然受憲法所保障，當對人民財產權有所限制時，除了需要具有法律規定之依據外，還必須合於憲法第23條所定必要程度，並非是只要高揭公益大旗，國家即可遂行一切之措施。
也因此，在民國80年代起因於問題金融機構處理之強制接管處理上，大法官先是做成釋字第488號解釋，指出：｢基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法…銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響，該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關（涉及各該地方自治團體經營之金融機構）之意見設置明文。又上開辦法允許主管機關逕行指派機關（機構）或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。｣
從行政院於去年9月所提出之｢獎勵民間參與交通建設條例」修正草案內容，對照大法官在釋字第488號解釋中關於主管機關對於銀行強制接管之指摘，可見行政院根本無視大法官對於強制接管程序之正當法律程序之要求。從接管前是否應讓被接管機構或其股東與利害關係人表示意見、接管行為應該是在其他方式已無可行之狀況下，始能採取之不得已手段等面向，在草案中皆未見明確，在未慮及其他可行替代方案之前，即直接進入強制接管程序，實有違反大法官解釋前揭意旨之疑慮。
二 關於解決高鐵爭議之其他可行措施
關於主管機關接管公共事業之程序發動，大法官在釋字第489號亦指出：｢主管機關對財務狀況顯著惡化、無法健全經營之銀行或信用合作社促使其由其他金融機構概括承受，應合於前述要件外，尚須被概括承受之銀行或信用合作社未能適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法時，經依相關法令規定辦理概括承受之程序，始符合必要處置之意旨。｣亦即在主管機關採取強制接管之手段前，還是要先衡量被接管機關本身是否具有自救之可能，而非由主管機關直接發動強制接管之權限，罔顧被接管機構與股東及利害關係人之權益，此部分於行政院所提｢獎勵民間參與交通建設條例」修正草案中，亦未見規定。
實則，若從公司經營之角度觀察，當公司財務陷於困難時，是否舉債或如何舉債，以及是否以增資方式挹注公司營運不足之資金，公司法上皆有所規範，主管機關於處理高鐵財務改善上，不應忽視公司法規範對於原股東與債權人之相關規範，此部分應由高鐵本於公司治理私法自治之觀點自行判斷，剝奪公司適用既有公司法規範之適用，實有干預公司經營之疑慮，也違背憲法保障人民財產權之意旨。如果高鐵本身得以自救，主管機關何以需要強制介入公司之經營？
三 從行政程序法尋求爭議解決之答案
此外，高鐵興建營運合約，就其性質應屬行政契約，則就有關行政契約所生爭議之解決上，除了依據該契約之約款外，亦應注意行政程序法對於行政契約之相關規範為何，在既有之規範基礎下解決相關之爭議。
｢行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」｢行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。｣分別為行政程序法第147條第1項與第146條第1項所規定。而高鐵興建營運合約既屬行政契約當有錢開規定之適用。
由於高鐵興建營運合約係屬雙務契約，乃高鐵公司與國家之間分別係就興建、營運與移轉間達成對價關係之共識後所簽署。由於在契約之履行上雙方具有對價關係，因此當發生情事變更時，若仍要求依據原契約內容履行將對於契約之一方造成不公平時，於未設有調整機制時，豈非任由理應互益雙方之契約變成具有｢射倖｣性質之博弈行為？
在高鐵爭議之解決上，是有考量情事變更原則之必要性。在天下雜誌所刊出之｢破產，真的是台灣高鐵唯一命運？｣報導一文中即指出：｢高鐵財務的關鍵問題：特許期過短，折舊過高…為什麼特許期是35年？其實是根據1990年代初期，交通部所做的模擬研究來的。監察院調查報告指出，高鐵局總共委託了7次運量預估，認為台灣經濟未來成長長期平均會有6％，每日運輸量最少17.5萬到33.3萬人次的情況下，35年特許期可以讓投資者賺到合理的報酬。…｣，本案契約之簽署的確是由高鐵公司所為之，但那是基於交通部所提出之未來運量預估之基礎下所為之判斷，當高鐵通車後營運狀況不如預期，甚至影響當初契約簽署時關於特許期間長短之判斷，就此部分即有考量是否該當｢非締約當時所得預見之重大情事變更｣，就此交通部不宜僅以契約既已簽訂高鐵即應無條件遵守為理由，畢竟未來運量預估之提供者為交通部。就此部分，雙方應各提出相關之數據說明，在運量明顯不足當初預估之情形下，對於高鐵營運與投入資本回收之影響為何，無論最後的結果為何，以具體數據以及影響說服大眾才是法治國家應有之作為。
其次，在高鐵興建過程與之後開始營運後所產生之增加高鐵營運成本之部分，例如：在契約簽署後始提高之工程結構要求，以及老殘票價補貼案等，是否屬高鐵興建營運合約中應由高鐵公司承擔之部分？或是屬契約外由主管機關事後要求高鐵公司完成者，若屬後者究其實際等同行政機關對於興建營運合約之調整，行政機關對於高鐵公司應負有補償之義務。
四 結論
綜上說明可以發現，在高鐵財務改善之解決上，就目前政府計畫以修法方式使強制接管合法化之規劃，其內容與大法官先前所表示之見解恐有不同。再者，行政機關似乎忘記在高鐵尚有自救之可能性下，僅思考強制接管之法源依據，卻未正視自己依法對於高鐵是否存在契約調整或補償之義務時，對於爭議之解決恐怕治絲益棼，也傷害到高鐵公司之股東與債權人。依法論法，我們期待雙方可以在法律與契約之規範下，合法解決相關爭議，如此才不至於讓圖利某一方之說法無限蔓延。
（世新大學終身教育學院兼任講師）
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