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菜市場政治學》台灣民主「倒退」了嗎?回應天下雜誌《用錢買的台式民主》專題

太多好奇與疑問,讀完全文卻沒有獲得解答,反而是浮起了更大的困惑。台灣的民主真的有這麼不一樣嗎?真的是在倒退中嗎?

◎曹曼資

天下雜誌在最近的一期(652期,2018/7/18)封面「用錢買的台式民主」,八個大字怵目驚心。文案更重批:「有錢才能參選,造成金權世襲,華人世界唯一民主國家,為何民主倒退?」出動「民主倒退」如此重量級詞彙,聽起來事態嚴重。全文圍繞著選舉經費太高、競選支出缺乏監理、政二代數量太多恐造成世襲等主題打轉。

然而,縱觀全文,我們好像沒有看到,到底何謂「台式民主」?全文隻字未提如何衡量民主的好壞?倒退又是相對何時哪種狀況而言?更沒有定義「台式」民主是什麼,如何有別於其他種(可能更好)的民主?而民主做為一種可以被用錢買賣的標的物,這個標的會是什麼?買賣如何進行?

太多好奇與疑問,讀完全文卻沒有獲得解答,反而是浮起了更大的困惑。台灣的民主真的有這麼不一樣嗎?真的是在倒退中嗎?

天下雜誌在最近的一期(652期,2018/7/18)封面「用錢買的台式民主」,八個大字怵目驚心。(網頁截圖)

你的台式民主,不是我的民主

確認雙方對用詞的定義是討論的第一步,文中所述民主,與一般的認知有不小的差異。綜觀全文,前三篇談選舉經費及政二代的文章,提到「民主」一詞所描述的多半為「政治生態」1,主要指涉的是選舉過程需要花錢。唯一出現類似定義的部分在第89頁:「民主政治中所講求的選賢與能」。後兩篇談鄉鎮市長現況時,使用「民主」的方式則比較接近一般政治學當中的概念,意指選舉及政治參與2

事實上,在一般政治學當中的討論,民主政治當中,最基本的制度和程序定義其實是強調:民主代表的是人民可以當家作主,有權力去選出政府、並且參與政治過程。在最基本的制度性定義上來看,要符合民主政治的要件,必須要定期舉辦公平公正公開的選舉,來決定中央政府的領導者以及民意代表;有些定義會進一步要求政治參與必須要是平等以及普及的。例如,政治學大師 Robert Dahl 定義民主政治必須要符合兩大要件:公開競爭和包容性(政治平等和普遍性),愈是符合兩大標準才愈能被稱做「多元政體」。

以政治生態來代指民主並不是不行,然而,這樣的定義會有很大的問題:政治生態缺乏明確的定義,以及可供參照的度量標準,因此,生態是好是壞、是對是錯,都由作者坐地起價,這會讓討論無法聚焦。這個度量標準,並不一定是所有人都能接受的準則,但在討論之前,至少要有一套標準,才能知道好壞多少如何衡量,例如可以討論「台式」「很花錢」的政治生態、如何影響政治參與和平等原則,推論才會更明確。

天下專題的封面標題與內文大小標,將「台灣民主」直接等同於金錢、等同選舉風氣和政治生態惡化,不知情者大約會以為,民主的一人一票變成金錢上的一元一票,似乎花費都是不必要或罪惡的,這是一種偷換概念的寫作方式。

台灣民主,進步還是倒退?Polity Score 的衡量

台灣民主的表現如何?該怎麼衡量?美國智庫 The Center for Systemic Peace (CSP) 的 Polity Score,是政治學研究中很常使用的一組民主程度指標,在學術期刊當中也廣被使用。Polity Score 衡量三個面向:選舉的競爭性與開放性、廣泛政治參與、權力的制衡。分數範圍從 -10 到 10,-10 到 -6 為獨裁政體,-5 到 5 為君主政體,6 到 10 為民主政體,如果分數是 10 分,則為完全民主。

台灣的分數,自 2004 年起,一直是 10 分。

在以下的圖表當中,我們將台灣與同為「第三波民主化」的十五個國家比較。維基百科告訴我們:「第三波民主化的起點通常被認定是葡萄牙與西班牙在 1973–1974 年之間的政權轉型,其中包括南歐的希臘、拉丁美洲的巴西與阿根廷、智利等,經過了亞洲的韓國六月民主運動與中華民國臺灣省解嚴令,最後以東歐的波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亞、阿爾巴尼亞、羅馬尼亞和前蘇聯共和國與蒙古國的民主化為終點。」除了前蘇聯沒有資料之外,大家可以在圖上看到台灣(亮桃紅色)與同時期步入民主的國家相比,Polity Score 的爬升表現如何。

台灣在 Polity Score上面幾次躍進,分別是:

●1986–1987 解嚴
1991–1992 終止動員戡亂/金馬解除戰地政務
1995–1997 第一次總統直選

而 2003–2004 的提升,在 CSP 新聞稿中的理由為媒體與學術自由。

自由之家的政治權利與公民自由指標

另外一個常常被使用的民主指標是自由之家(Freedom House),他們每年出版《世界自由調查報告》,調查各國的政治權利和公民自由。在報告中,有兩項主要的指標,政治權利(Political Rights)和公民自由(Civil Liberty),都是一個 1-7 的評分,與 Polity Score 相反,這兩項指標的數字越低,表示公民所享有的政治權利和公民自由越高。

從圖中可以看到,台灣在政治權利指標方面較常有波動,不像 Polity Score 評估分數幾乎是穩定上升、越來越好。近二十年內,可以看到在 2000 及 2001 年,台灣的政治權利曾經達到最好的 1 分,在接下來的幾年內又有波動,直到 2009 年才返回 1 分,直到現在。報告中解釋,在政治權利評為 1 分的國家或區域,表示人民享有廣泛的政治權利,包括自由公正的選舉。當選人可以確實掌權、政黨有足夠的競爭、反對黨在政治中扮演重要角色,且少數群體的權益也能在政治場域中被充分代表。政治權利 2 分的人民則享有稍微弱化的政治權利,可能的弱化原因來自貪污、政黨未充分發揮制衡功能,以及有瑕疵的選舉過程。

另一方面,在公民自由權利方面的表現,台灣曾在 2003 年達到最好的 1 分,在 2008 年回頭變成 2 分,到 2016 年再度回到 1 分。報告中解釋,公民自由 1 分的人民,享有廣泛的公民自由,包括言論自由、集會遊行、教育及宗教的自由。他們擁有穩健公正的司法及執法系統(包含獨立的司法體系),可以進行自由的經濟活動,人們(包含女性及弱勢族群)擁有平等的機會。公民自由 2 分則可能在以下幾個方向有些瑕疵:缺乏媒體獨立性、工會活動受到限制、對弱勢族群及女性的歧視等。

前述政治權利和公民自由的 1-7 分,其實是一個等第的概念。在年度報告當中,每個國家都會有一個總分,滿分為 100 。2018 年的報告中,台灣的分數是 93 分。亞洲最高是日本 96,台灣排在第二(另外,紐澳皆為 98)。美國的自由權利分數持續下降,目前為 86 分(2018年報告內容可參考這篇)。為什麼要用等第,而不是直接拿分數來做排名呢?請參見這一篇菜市場文〈為什麼縣市長排名不能反映真實〉。另外要補充的是,這些常用的指標,評比方式都是由評比的單位,邀請各國專家學者來進行,通常是由數位學者各自給分,去除極端值之後取平均。不同的評比方式都會有其限制存在(例如,學者專家們也不見得可以看到一個國家完整的民主實行狀況,也無法避免主觀成份存在)。

有了比較廣為人們接受的指標之後,我們才可能去討論民主政治的現況與挑戰。每個人對民主政治的定義與認知不同,可能是很正常的事,想請教天下雜誌團隊,既然認為台灣民主倒退,那就表示有高點。台灣的民主高點是什麼時候?那時的民主長什麼樣子、哪些部分比現在更好?至少,也該先給出判斷民主好壞的標準、舉出過去曾達到的民主高點,才能來討論是不是真的「倒退」了。

有一種燒錢,叫天下覺得你燒錢

專題的前兩篇文章中,認為選舉花的錢太多、政二代數量太多,然而,跟民主「倒退」一樣的問題是,超過多少是多?多少的選舉經費又是合理的金額?這些都無法在文中找到線索,所有的評價,都是作者自由心證,只是一味批評台灣選舉「花太多錢」。要做出價值判斷,卻沒有把標準或原則講清楚,意圖引導讀者,實非一自詡理想與公信的媒體應有的作為。

除了評論毫無立基標準之外,各項數字也有誇大甚至矛盾之處,雜誌紙本第 85 頁圖表標題指「選議員,至少 1500 萬元起跳」,網站數位互動圖表 以此為副標,文章中估算一次選戰所有議員參選人的支出,也以 1500 萬為單位,這數字僅來自公關公司經驗談,文中未提到第二資料來源或其他估計方式。而 100 頁起的四位年輕人專訪中,預估花費都在 100-500 萬之譜,我手算雜誌紙本第 84、85 頁圖表所列項目,並依照年輕人專訪中提到的開支項目估算,總花費大約在 200 萬左右,明顯與標題的「至少」1500 萬牴觸。同一文章的數字,竟前後矛盾!

廣告看版是選舉時的一大花費。圖為台北市吳興街一景(2010)。圖片來源:網路新聞。

小結

要談民主政治好還是不好、前進還是倒退,首先必須要有一個清楚定義、最好也是大多數人接受的指標。選賢與能,當然是民主政治當中的理想「結果」,但事實上民主政治的核心制度設計,是政治平等以及政治參與。透過公平公正公開的選舉、對政治職任的競爭,來決定政治權力的分配,並且確保權力不會被專斷集中。

要讓民主政治的運行更好,制度設計是其中非常重要的環節。恰巧,《經濟學人》最近有一期(2018-7-14)封面故事為 American democracy’s built-in bias,同為「民主」,經濟學人使用的就是政治討論上的定義,主題亦明確:美國選制在現今極化的選民樣貌下會造成什麼偏誤。

經濟學人的立論基準是「好的選舉制度,應該是一個可以準確反映選民偏好的制度」,而美國現行選制讓鄉村票比城市票更有影響力,這在過去美國兩黨支持者沒有城鄉差距時,尚不構成問題。但隨著選民分布的極化,當共和黨的支持者大多來自鄉村,而民主黨來自城市時,兩黨要贏得多數席次的機會,就不像從前那麼勢均力敵。當制衡的力量減弱,議題的天平也會傾斜,走向極端。文章最後,經濟學人提出了兩種可能的選制改革方法,一種是採用排序投票制,讓人們對候選人進行排序;一種是用複數選區制,即一區可以選出多位候選人。(關於選制,可參閱菜市場文:選舉制度ABC什麼是多數決

這樣的分析方式值得讚賞(先不管我們贊不贊同其結論以及制度選擇的倡議):首先指明立場、定義理想目標,提出問題、概覽現況及可能惡果,最後提出解方,並說明這些方法為何更接近目標。我期許台灣媒體在製作專題的時候,也能有這樣的豐富觀點與嚴謹定義。當然,民主政治並不只有「投票」這個制度設計,政治參與也不是只有投票這一個環節。民主政治在各方面的更加精進,是我們所有人必須關注的重要課題。


※Polity Score網站上的原始 Excel 檔、我轉好的比較方便的 tidy 形式 csv 檔案,還有轉檔跟畫圖的 R Script 都放在 Github,請自取。心情好的話請不吝給我拍手與星星,感恩!

※本文內容原出於作者臉書Medium平台,由菜市場政治學共同編輯陳方隅重新編輯刊登。

※敬請參考:資料新聞與視覺化專頁─知了新聞Cicadata


1.「台灣的民主,儼然已經被金錢所綁架。」p.82
「『台灣的民主政治最大問題,就是政治人物要有家族、背景和關係。』中山大學政治學研究所教授廖達琪反問:『關鍵在,沒有錢,如何選?』」p.88
「民主政治中所講求的選賢與能,在今日漸漸成為『神話』,台灣為此付出多少看不見的代價?」p.89
「『我們的民主走到了一個很扭曲的地步,』一位不願具名的縣市首長⋯⋯」p.99
「他(牛煦庭)批評台灣是病態的民主,只奠基在人際關係之上」p.105 

2.「(標題)鄉鎮長民選或官派?台灣民主的兩難」p.112
「然而台大政治系教授王業立認為,如果為了追求行政效率而廢除選舉、直接官派,台灣是開民主倒車。」p.113
「『不要老從選舉的角度看事情,選舉不是民主政治唯一指標,⋯⋯』黃健庭說。」p.114
「台灣民主站在十字路口,究竟最需要選風改革,還是行政革新?」p.114 

本文經授權轉載自菜市場政治學 台灣民主「倒退」了嗎?回應天下雜誌《用錢買的台式民主》專題

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