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專欄

林濁水觀點》直選總統辭黨職結束朝野惡鬥 -歐盟的總統直選制度:澄清幾個對總統直選的流行誤解

西歐固然是現代民主的發源地,幾百年試驗過了各式各樣的政治體制,而如今歐盟加入了一些中歐、南歐的前列寧主義國家,但是加入的條件相當嚴格,要加入歐盟,必須要有一個民主、自由市場的政府,有相應的自由制度、成文法律。這樣的歐盟怎樣處理他們直選總統的憲政體制,他們豐富的的經驗和深刻的道理,在我們進行憲改時,若要加以忽視,是難以想像的事。

林濁水

在總統宣佈要憲改後,政、媒界提出了許多憲改的主張,大多擲地有聲,但是基於對憲政原理的誤會和對西方國家的實例誤會的也不缺,這些刻版印象都有待澄清才有助於我們討論怎樣憲改。

第一個要澄清的概念是,刻板印象是歐洲國王多;又由於歐洲內閣制多,所以總統一般不直選,除了法國外都是間接選舉。是這樣嗎?且看一看歐盟的地圖。

綠色:君主世襲。
黃色:間接選舉。
紫色:人民直選

從地圖看來歐盟28國,塗上紫色的直選總統制有14國,佔了一半,另外一半由君主國和間接選總統的共和國均分,只有各佔4分之1而已。

要注意的是,一次大戰後自從德國威瑪共和國第一個開始直選總統後,奧地利、冰島、愛爾蘭、法國逐一跟進,最近又有捷克加入,直選總統的國家在歐洲是一個持續成長的趨勢,已經是最大的一個陣營。

既然直選總統了,那麼依特別鍾愛大總統的人的說法,那這些國家都只能選擇總統制才是明智了?並不是,其他13國正好清一色:都是令台灣一些只知道美國不知其他的人皺眉頭的各種雙首長制。這是第二個要澄清的事實。

請看第二張地圖:

綠色:內閣制、君主世襲。
黃色:內閣制、間接選舉總統
深紫色:內閣制、直選總統。
淺紫色:半總統偏內閣制、直選總統
橘色:半總統制總統主導外交、直選總統。
紅色:總統制、直選總統

從地圖上看來直選總統後,採取總統制的只有塞浦路斯孤零零的一個,其他國家總統的權力並不太一様,但都屬於雙首長制或半總統制。而且,都是總統權力比較受限的所謂「總理總統制」,不是和俄羅斯或中華民國一樣的大總統制,或是所謂的「總統國會制」。

那麼,是有個塞浦路斯表示終於有人還是特別欣賞美國,採用美國的制度,認為它最能順順利運作了嗎?也不是。塞浦路斯採取的總統制和美國的總統制根本是兩回事。

美國行政大權總統獨攬,副總統除了備位功能外,法定職權只有兼任參議院議會主席。除非總統授權,副總統根本不能做什麼事。但是塞浦路斯不一樣,他們的副總統權力很大。這是基於塞浦路斯是「希臘裔和土耳其裔的共和國」而設置的。

塞浦路斯的副總統權力很大。這是基於塞浦路斯是「希臘裔和土耳其裔的共和國」而設置的。圖為現任塞浦路斯共和國總統Nicos Anastasiades。(greekreporter.com)

由於總統、副總統分別由不同族裔選出,各有各的直接民意授權,副總統又有廣泛的決策權、否決權,所以塞浦路斯等於是一種變相的雙首長制—「希臘裔總統和土耳其裔副總統共治」的雙首長制,也因此,副總統的權力在憲法中規定得洋洋灑灑。請看其中一些比較重要的規定:

第1條

1. 塞浦路斯國是獨立的、主權的共和國,實行共和國制,由希臘族人和土耳其族人依本憲法的規定選舉希臘族人和土耳其族人分別擔任總統和副總統。

第47條

1. 總統、副總統共同行使行政權

第49條 

1. 共和國副總統行使下列行政權:

1.1. 任免土耳其族部長;1.4. 第57條規定的對內閣涉及外交、國防或安全方面的決定的最終否決權;1.5. 第57條規定的對內閣決定的退回權;1.15. 第79條規定的向議會提出咨文的權力。

第51條

1. 共和國總統和副總統應有權單獨或聯合將法案、決定或其部分發回議會進行重新審議。

另外,對照議長、副議長的規定其「特殊雙首長制」的精神就更清楚了。

第72條

議會議長應為希臘族人,並由希臘族選舉的議員選舉產生,副議長應為土耳其族人並由土耳其族選舉的議員選舉產生。 現在就把歐盟28國國國家元首産生的方式,元首的實際權力,簡單的制度沿革整理成表如下,供大家比較。

傾向內閣制雙首長制或準內閣制10國。(作者製表)

直選總統主導外交權3國。(作者製表)

總統制1國。(作者製表)

君主內閣制7國。(作者製表)

塞浦路斯的副總統權力很大。這是基於塞浦路斯是「希臘裔和土耳其裔的共和國」而設置的。圖為現任塞浦路斯共和國總統Nicos Anastasiades。(greekreporter.com)

經過對比後,這個表提供了幾點結論:

一、無論雙首長制或內閣制,共和國總統選舉程序都非常嚴謹,沒有簡單多數當選的。

這個表可能會使一些只知道美國總統制的人很困惑。他們的看法是:既然歐洲沒有總統制,那麼總統就是象徵性的虛位元首,毫無權力和作用,所以總統的選舉程序一定很簡單,總統可以輕鬆當選。但是看了這個表之後,發現的是,他們總統的選舉還真不簡單!直選固然全都是絕對多數才能當選,沒有一個是像台灣簡單多數不必過半就可以當選;至於間接選舉總統的純內閣制國家,有的組成由國會加上地方議會的大選舉團之外,還要絕對多數才能當選;甚至還有三個國家必須有三分之二的多數才能當選,工程一點也不馬虎。

二、總統擁有仲裁權,並非只是象徵性元首,但必須辭黨職甚至退黨。

選個沒有用只有象徵意義的元首為什麼要這樣大費周章,比台灣還嚴謹。這說明的是,他們的總統並不可能虛位無權。

直選的總統擁有的是仲裁權。由於現代的民主政治必然是政黨政治,經過政黨競爭產生政府,但是也由於競爭政黨勢必對立。

總統制國家總統大權獨享,朝野對立必隨著持續性的競爭愈來愈惡化,因此,西歐元首和政府首長分開,總理領導執政黨政府執政,元首慣例是退出黨職,以便既更能代表國家統合的象徵,也宜於在政治競爭中行使仲裁權,擔當憲政秩序的維護者。(明文規定的如克羅埃西亞憲法,規定總統應辭去政黨的成員身分;其他有些國家則比較簡略地規定總統不得兼任其他任何職務。)

從上表可以見到總統做為仲裁者,完全不管行政的直選總統高達10國,換句話說,在政黨政治的競爭中,總理扮演的是競爭事主的一造,而總統扮演的是公親的角色。

三、歐盟總統若擁行政權則限主導外交權,但要和總理共享。

同樣是雙首長制,總統權限各國不完全相同,大抵行政權都由總理掌理,只有3個國家行政權中的外交權由總統主導。這在歐盟峰會上會看得很清楚:只要出席峰會的是總統,那麼就是由總統主導外交的雙首長制國家。

國家外交一直都被定位應該是超黨派的。元首和總理這樣的分工,大可對照英國大哲洛克的權力分立理論:

洛克的三權分立說早於孟德斯鳩,而內容稍異,孟徳斯鳩立法、行政、司法三權平行分立;而洛克則認為在分立中立法權居於優位,同時三權分別是立法權、行政權和結盟權。行政權屬於依國家和國民契約而行使的對內統治權;而結盟權行使的對象不是涉及和國家訂立契約關係的人民而是外國,換句話說,結盟權也就是所謂的外交權和國防權。

四、君主立憲國的國王和內閣制共和國中的總統也不是只是虛位象徵,都仍然會擔任仲裁者的權責。

例如荷蘭、比利時,甚至英王或拉脫維亞、義大利、德國總統等國家的元首都曾在必要時扮演了關鍵性的仲裁者角色。

五、歐盟國家大趨勢是總統改成直選的增加,但行政權反向限縮。

本來歐洲共和國直選總統就已經佔共和國的絕大多數,近年來還略有增加,如芬蘭、捷克、愛爾蘭都總統都由間接選舉改變成直接選舉;但是總統權力卻不但沒有隨著擴大反而逐漸限縮,完全和台灣總統派人士所理解的完全相反。歐洲總統行政權上限縮的途徑,有的經過修憲,如芬蘭、克羅埃西亞、波蘭;但更多的是總統權力運作自我節制以致和憲法保持巨大落差並形成慣例,如奧地利、愛爾蘭或未參加歐盟的冰島等。限縮的主要在兩個範籌:一是閣揆的任命權,從直接任命改成國會同意,甚至國會選舉,如芬蘭;一是外交權,如芬蘭、愛爾蘭。

歐洲共和國直選總統就已經佔共和國的絕大多數,近年來還略有增加,如芬蘭、捷克、愛爾蘭都總統都由間接選舉改變成直接選舉。(維基共享)

至於法國,1986左右共治慣例形成,等於總統任命權的限縮;2002年修憲改變總統任期和國會一樣5年,讓總統選舉産生對國會選舉的裙擺效應,等於強化總統非正式但強大的政治影響力;2008年修憲齊一總統、國會選舉失敗,總統權力反而被修憲限縮,算是體制最搖擺不定的國家。

基於內閣必須向國會負責的前提上,雙首長制13國總理除了被議會倒閣,或自己辭職,總統並沒有予以免職的主動權;總理的任命權,在這制度開始在歐洲出現時,如奧地利、法國都屬於總統,但是多數國家逐漸演變成由議會主導或擁有閣揆同意權。

西歐固然是現代民主的發源地,幾百年試驗過了各式各樣的政治體制,而如今歐盟加入了一些中歐、南歐的前列寧主義國家,但是加入的條件相當嚴格,要加入歐盟,必須達到哥本哈根標準所要求的政治和經濟條件,也就是說要有一個民主、自由市場的政府,有相應的自由制度、成文法律;申請國還必須承認歐盟已經存在的法律,並得到已經存在的成員國同意。像土耳其在二次大戰後就以北約盟國的身份一再申請加入,但是卻在人權、民主體制上被認為條件不符合而到現在仍然在歐盟的門外。這樣的歐盟怎樣處理他們直選總統的憲政體制,他們豐富的的經驗和深刻的道理,在我們進行憲改時,若要加以忽視,是難以想像的事。

無論如何,以下三個事實,我們非嚴肅面對不可:

一、美國總統制無論是體制、政治思想都源自西歐,拋開歐洲,對美國恐怕不會有深刻體會。

二、美國的總統制也曾經被西歐搬回去試用,如今歐盟除了塞浦路斯外,清一色不採用美國總統制,這現實台灣沒有道理漠視。

三、美國制度的運作弊端愈來愈明顯,川普上台只是壞處的百尺竿頭,更進一步而巳。這一點政治學大家一直有深入而廣泛的批判,最近最有名的就是思想家福山的批判。西歐在體制上最接近美國的法國,在西歐老牌民主國家中無疑的是最不穩定的制度。如今,法、美國的政黨都走到了一個空前的怪誔境界,我們更沒有有道理視而不見。

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