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專欄

林濁水觀點》台灣人總統,台灣人認同創新低(三) 總統直選.大總統制.總統制和準內閣制

台灣一些人在講憲政體制時,恐怕太受美國和自己過去兩蔣留下的經驗支配,其實只要眼界放開就會看淸楚,總統直選後採取總統制,在老牌的民主國家中只有美國一個孤零零的例子而已,相反的,直選總統傾向內閣制運作才是幾近清一色的常態。

林濁水

正好蔡英文主席在民進黨全代會上宣布民進黨要推動憲政改造時,湊巧的,黃煌雄也舉辦了一個為期兩天的大型的憲政討論會「總統直選和台灣民主」。這是個很有趣也很有意義,但是又意猶未盡的會議。

會議中,江宜樺大吐苦水,努力為他當閣揆時滿意度超低做辯解,說都是制度害的,他說當前這個制度使總統隨時把手伸進行政院,打亂了他通盤的施政規劃;會中,中研院院士吳玉山一篇論文正好呼應了江宜樺的看法,他說雙首長制(半總統制)有準內閣制、換軌共治、分權妥協、總統優越4種類型,我國是總統優越型,是最容易引起憲政紛爭的一型;接下來發表論文的蘇起乾脆就說這種總統優越型根本是總統有權無責的「大總統制」,扭曲了民主,創造了獨裁,還衝擊了內部的安定。

有趣的是,陳水扁也提了一篇論文給研討會,大大批評大總統制度,認為將來「無論總統採取什麼選舉制度」台灣都應該改成內閣制。關於體制怎麼改,江宜樺的恰恰建議了和陳水扁相反的方向,他說超級總統制,比一般總統制權力更大,發生憲政危機的機率不小,未來若憲改,要廢除行政院及院長,應該要改成總統制。他認為台灣的地方政府基本上就像總統制所以中央跟地方運作模式改就沒有問題了。

「總統直選與民主台灣」學術研討會上,主辦單位代讀前總統陳水扁「內閣制未必不好」演講稿。(記者陳鈺馥攝)

這位專長政治思想的名政治學博士對台灣的政治實務太不接地氣了。且舉個故事說明:陳水扁剛當上總統時,面對國會朝小野大時,一開始他認為他在台北市長任內也是面對議會朝小野大的局面,但是並不妨礙他成為第一名的市長,所以面對國會的情勢他一點都不在乎。當時我建議他注意國會立法權的重要性和強大根本不是市議會可以同日而語的,但他還是不在乎,後來果然大吃苦頭。這個故事,充分說明了江政治學博士對政治現實太無感了。

不只這樣,江宜樺的推論未免也自相矛盾:既然現在是超級大總統制,那麼把必須向國會負責,接受質詢,甚至可以被倒閣的行政院廢掉,掌握行政權的總統不是更不會受到國會節制?權力更大改成「大大」總統制為什麼就會更好。如果大總統制有權無責,而所謂無責就是不能叫他下台,那麼,改成總統制國會或執政黨團就可以像內閣制國家一樣叫他下台了嗎?改成總統制就「整個行政權」來説不是更無責了嗎?

不管如何,江宜樺的主張還是有人呼應,認為既然是總統直選就應該改成總統制比較順理成章。

這個論點,一些主張內閣制的人辯駁說「直選總統也不一定要實施總統制」。其實這樣的回應並不夠精準。

「總統直選與民主台灣」學術研討會,出席的前監察院長錢復(右)與前行政院長江宜樺(左)交談。(記者簡榮豐攝)

精準的說法是這樣:在美、日、歐等老牌民主國家中,除了美國之外,一些直選總統的國家是「一定不實施總統制」。在台灣有個誤解是:老牌民主國家中除了美國、法國之外的共和國都是行使總統間接選舉的內閣制,而且沒什麼直選總統的。

事實完全不是這麼一回事。

以西歐來說,老牌民主國家18國,他們的情形是這樣:

1、君主立憲有8國:英,荷,比,盧,西,丹麥,瑞典,挪威。

2、沒辦法歸類的1 國:瑞士。

3、總統間接選舉3國:德,義,希

4、直選總統的6國:冰,葡,愛,芬,法,奧。

這樣歸類後,發現的是:

一、西歐的共和國絕大多數是總統直選,總統間接選舉的反而是少數。雙方6比3,差距懸殊。(如果包括原先的德國威瑪政府那麼是7比2)

二、這些直選總統的國家沒有一個是總統制,反而清一色都是雙首長制。

三、雙首長制中只有法國是吳玉山說的換軌共治型,這一型在總統黨籍和國會多數黨一致時會換軌成總統優越制;其餘每一個國家都是向內閣制傾斜的制度或則是準內閣制。

四、雙首長制中運作得最穩定的是向內閣制傾斜的5國,而不是總統權大的法國。傾向內閣制運作的國家在世界銀行的每年評比中,無論政府效率、清廉、政治穩定度都遠遠超過法國和美國,可見根本沒有總統直選總統的權力愈大就愈可以運作得順利這一回事。

傾向內閣制運作的國家在世界銀行的每年評比中,無論政府效率、清廉、政治穩定度都遠遠超過法國和美國,可並沒有總統直選總統的權力愈大就愈能運作順利這回事。圖為丹麥國會。(https://correctphilippines.org/)

經過這樣歸類後,我們發現的是:雙首長不是問題,雙首長制中的大總統制,甚至純粹總統制反而才是問題。

在台灣還有一種說法,認為台灣屬於東方政治文化的一環,當領袖的很自然會有強人或專權傾向,所以總統一旦直選只能實施總統制。這太強調台灣領袖的專權傾向了,但是台灣人真的專權是那麼強烈的DNA嗎?台灣總統要比專權,蔣介石當然是第一,只是蔣介石和法國的拿破崙、奧地利出生的希特勒比比看,論專權,頂多只有當希特勒、拿破侖的小學生的程度吧。那樣的國家現在可以行使換軌型或準內閣型的雙首長制,台灣為什麼只有大總統制或總統制才行得通?

大抵上,西歐國家經歴兩次世界大戰和民主革命的一再衝擊,一些王室接連垮台後幾乎都跟在美國後面直選總統以代替原先的君王當做國家元首,但是他們學美國就學到這樣了,他們態度非常清楚:對元首權和行政權合一的美國總統制一概敬謝不敏。

台灣一些人在講憲政體制時,恐怕太受美國和自己過去兩蔣留下的經驗支配了,其實只要眼界放開,就會看淸楚,總統直選後採取總統制,在老牌的民主國家中只有美國一個孤零零的例子而已,相反的,直選總統傾向內閣制運作才是幾近清一色的常態。

元首權和行政權區分是老牌民主國家幾近清一色的體制,意義在那裏?擺在台灣的特殊歷史處境又要怎様理解和處理?這是下一篇要繼續探討的。

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