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專欄

聚焦南海》在永暑礁「逆風高飛」的中國民用航空器

中國南方航空、中國海南航空兩架民用航空器,在1月6日降落永暑礁機場,引發周邊國家一陣緊張。中國此舉除了對外宣示基礎建設工程品質外,同時也是為了未來開闢觀光航線做準備,但現越南已拋出「國際民用航空公約」,若中國未再以「正面」態度回應,相信越南依據航空公約提出爭端解決後上訴仲裁庭,可能也不是太遙遠的事了。

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

2016年1月6日,中國南方航空、中國海南航空兩架民用航空器,分別在當日上午10點21分及10點46分降落中國南海的永暑礁機場,此舉引發周邊國家一陣緊張。日本與英國在1月8日於東京舉行的第二次「英日防長、外長2+2會談」聯合聲明中指出,反對在南海的大規模填海等威嚇性、片面行動,要求採取克制。菲律賓國防部長與外交部長則在1月13日於美國參加「美菲防長、外長2+2會談」,尋求美國軍事協助及探討美國和亞洲盟友「聯合巡航」的可能性;越南則聲稱要「加強南海石油探勘開採」來報復,但中國則在民航機起降永暑礁的前一日,由中國石化宣布在中越之間的北部灣海域「潿四井」探勘成功,目的層段第一層測試,獲得日產自噴高品質原油1,458立方公尺(約1,264噸)、天然氣7.18萬立方公尺,第二層試獲日產自噴高品質原油1,349立方公尺(約1,184噸)、天然氣7.6萬立方公尺,中越「積極」探採石油的動作,在目前油價低迷的時期並不算好事,但越南真的只有「加強南海石油探勘開採」這招?

1月6日,中國南方航空、中國海南航空兩架民用航空器,分別在當日上午10點21分及10點46分降落中國南海的永暑礁機場,引發南海周邊國家一陣緊張。(AP)

民用航空器為何先試飛?

先來說說,為何民用航空器要先飛?理論上來說,只要民用航空器能夠飛的跑道,軍用飛機就可以飛。一般看待此次中國民航機試飛永暑礁的角度均從此出發,但其實中國政府會下令從海口美蘭機場起飛的意涵不僅止於此,尚包括:

1.對外宣示中國基礎建設工程速度與品質

中國過去海外援助或工程以豆腐渣著稱,但機場跑道涉及民航安全,規格與標準需具一定水準。中國推動成立「亞投行」(AIIB),未來「一帶一路」經過的城市,是否由中國的基礎工程公司得標,國際宣傳非常重要,因此,對外行銷中國基礎建設工程是迅速、優質的,填海造陸的跑道質優精美,也是此次試飛的重要目標。

2.為未來開闢觀光航線作準備

海南是中國國務院指定的「國際旅遊島」,2010年1月4日,中國國務院發布《國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》,要將海南島建設成國際旅遊島,並計畫在2020年建成世界一流海島休閒度假旅遊勝地。目前,中國已開通海南三亞到西沙群島的觀光遊輪,也有從海南文昌或三亞前往西沙群島的海釣船,七天行程將近新台幣五萬元,將觀光與宣示主權一併處理。未來,可能就由海南航空與中國南方航空公司開闢海口或三亞至永暑島航線,因此,機上座位並不會僅搭載來往海南島與南沙群島未來移居的住民,而是會將大批的觀光客運載至此,以證明這些島嶼是民用的,而解放軍登島,只是為了保衛這些中國人民以及領土,讓軍事化島嶼更加合理化。

海南是中國國務院指定的「國際旅遊島」,目前中國已開通了海南三亞到西沙群島的觀光遊輪將觀光與宣示主權一併處理。(EPA)

民用航空器?國家航空器?

就在中國以兩架民用航空器試飛永暑礁後,越南向中國和「國際民用航空組織」遞交抗議信,指稱中國飛機無視民航規則,在未提供飛行計劃或與越南空中交通控制中心進行無線電聯絡前提下,威脅地區飛行安全。不過,中國外交部立即回應,稱已將此兩架民用航空器徵用為國家航空器,因此不適用1944年「國際民用航空公約」,翻開此公約第3條規定:「本公約僅適用於民用航空器,不適用於國家航空器。」但何謂「國家航空器」?同條第2項規定:「用於軍事、海關和警察部門的航空器,應認為是國家航空器。」因此,海南航空與中國南方航空的民用航空器倘被徵用為國家航空器,究竟屬於軍事?海關?或警察部門?中國外交部並未進一步說明,但這兩架民用航空器並未塗抹相關標示,倘真執行國家任務,是否會引起執法上的糾紛,恐怕也是中國政府後續要面對的問題。再者,公約第3條第4項也規定,各締約國承允在發布關於其國家航空器的規章時,對民用航空器的航行安全予以應有的注意。

換言之,就算中國將其列為國家航空器,表明不適用民用航空公約,但公約對國家航空器也做了最低標準的規範,對區域的飛航安全,中國也要擔負起責任。

當菲律賓用海洋法提仲裁,越南準備用航空法提仲裁嗎?

對於菲律賓在2013年依1982年「聯合國海洋法公約」第287條對中國提起南海仲裁後,引起國際社會的關注,接下來,亦聽聞越南也可能仿照菲律賓模式向中國提出仲裁,不過,這次越南援引1944年「國際民用航空公約」來挑戰中國,認為中國侵害越南領空,亦不遵守飛航情報區的規範,該活動對區域飛航安全造成影響,倘越南依公約將爭端案提交「國際民用航空組織」(ICAO)理事會,由於越南並非理事國,可能會援引公約第84條爭端解決,要求理事會成員國中國因是爭端的一方,不得參加表決。

海南航空與中國南方航空的民用航空器倘被徵用為國家航空器,究竟屬於軍事?海關?或警察部門?中國外交部並未進一步說明。(AP)

倘理事會裁決越南敗訴或不受理,則越南可能依第85條提出仲裁,而此仲裁概念亦與海洋法公約類似,屬於強制仲裁,根據該條規定:「爭端各方的締約國又不能在仲裁法庭的選擇方面達成協議,爭端各方締約國應各指定一仲裁員,再由仲裁員指定一仲裁長。如爭端任何一方的締約國從上訴之日起三個月內未能指定一仲裁員,理事會主席應代替該國從理事會所保存的合格並可供使用的人員名單中,指定一仲裁員。」將此仲裁庭組成,而倘仲裁長無法達成協議,則由理事會主席從上述名單中,指定一名仲裁長。

換句話說,當中國民用航空器開始在永暑礁「逆風高飛」而獲得多數中國民眾的鼓掌與喝采時,越南雖說要「加強南海石油探勘開採」以為報復,但可別忘了,越南也是菲律賓所提南海仲裁案的旁聽國家,也被仲裁庭注意到有意圖要提起仲裁案,現越南已拋出「國際民用航空公約」,倘中國未再以「正面」態度回應,相信越南依據航空公約提出爭端解決後上訴仲裁庭,可能也不是太遙遠的事。海上、空中都來個法律戰,中國政府再不好好面對,恐怕也只剩下陸上法律戰可以打了。

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