◎ 賴恆盈
高雄市選舉委員會日前宣布第二階段罷韓連署通過，對此，韓市長以罷免程序違反正當法律程序為由，委託律師向台北高等行政法院遞狀聲請停止執行，主張罷韓團體於就職未滿一年之前即進行連署，明顯違反現行選罷法第75條第1項但書「就職未滿一年者，不得罷免」之規定，且中選會審議第一階段罷免提議時，未通知被罷免人韓市長，使其無從知悉並參與罷免程序。鑒於罷免程序涉及被罷免人與人民雙方之參政權，本件罷免程序是否違反正當法律程序，影響我國民主法治制度之建立，爰自法律觀點予以檢討分析現行法所定罷免程序，盼能經由法律層面理性探討，以確保罷免程序之合法性與正當性。
一、關於就職未滿一年之前所為第一階段罷免連署之合法性
選罷法(下稱「本法」)第三章第九節規定，將罷免程序分為罷免案之「提出」(第一款)、「成立」(第二款)以及「投票及開票」(第三款)共三個階段。其中，關於罷免案之提出階段，本法除規定被罷免人及罷免案提議人之資格、罷免案提議之方式及罷免提議之撤回外，對於提議人如何進行罷免案之提議，則未有規範。又本法第75條第1項前段規定，公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選舉委員會「提出」罷免案。但就職未滿一年者，不得罷免。上開但書所稱「就職未滿一年者，不得罷免」，其文義雖未盡明瞭，但如將上開選罷法規定，自法體系整體關聯性觀點觀察，不難得知其所稱就職未滿一年者「不得罷免」，應指不得為「罷免案之提出」而言，其並非禁止提議人因準備罷免案之提出，所為各種有關罷免案提議之發起或徵求提議及連署之行為。蓋罷免案提議人在當選人就職未滿一年前，即開始進行罷免案之「發起」或「徵求提議及連署」，其行為性質上屬提議人「因提出罷免案之需，所為各種事前準備行為」，基於罷免為人民憲法所保障之參政權，其禁止或限制應符合憲法第23條法律保留與比例原則，本法上開「就職未滿一年者，不得罷免」之禁止規定，其文義雖未盡明確，但如將上開「不得罷免」規定，擴大解釋為包括禁止在就職未滿一年之前，發起罷免或徵求提議及連署者，則有過度限制人民罷免權之嫌。
其次，就程序法觀點而論，本法第75條第1項但書所稱「就職未滿一年者，不得罷免」，應指不得「開始」罷免程序之謂。就本法規定之罷免程序設計而言，得開啟罷免程序之事由，僅限於「罷免案之提出」行為，至於罷免案提議之發起或徵求提議及連署等行為，雖為本法所定「人民之公法行為」，但在其尚未將其提議行為以罷免案形式提出於主管機關前，罷免程序並未開啟。此點，從本法第78條允許罷免案於未徵求連署前，得予以撤回之規定中，其所稱「撤回」罷免案，係指撤回「經由多數提議連署後之罷免案提出行為」，而非指撤回「個別之罷免案連署行為」而言，亦可得知僅「罷免案提出行為」有開啟罷免程序之效力，至於提出罷免案前所為各種提議連署行為，並無開啟罷免程序之效力。據此，提議人在就職未滿一年之前所為發起或徵求提議及連署之行為，其既不能啟動罷免程序，自亦與本法上開「不得罷免」之規定無違。
至於，上開所稱得開啟罷免程序之「罷免案提出行為」，應否限於「合法」之罷免案提出行為？亦即，「不合法」之罷免案提出行為有無開啟罷免程序之效力？學說對此雖存有爭議，然即使認為僅「合法之罷免案提出行為」始有開啟罷免程序之效力，提議人於就職未滿一年所為之提議連署行為，解釋上亦不影響其罷免案提出行為之合法性。蓋所稱「合法之罷免案提出行為」，主要是指符合本法所定要件之罷免案提出行為而言，此一合法要件主要包括：(1)提議人之積極、消極資格要件、(2)提議人所為罷免提議之意思表示之真正(即罷免提議之意思表示無錯誤或不自由等瑕疵)、(3)提議人提議行為(意思表示)應遵守法定方式(即提出法定格式之連署書)、(4)提議人應依法定方式提出罷免案及檢附相關法定資料、(5)提議人應遵守法定罷免案提出期限(即不得在當選人就職未滿一年前提出)。其中，提議人於就職未滿一年前所為連署提議行為，其可能影響罷免案提出行為之合法性者，為「(2)提議人所為罷免提議意思表示之真正」此一合法要件，即原於就職未滿一年之前所為連署提議之意思表示，殆至就職滿一年後「提出」罷免案時，該提議人是否仍然維持其之前所為罷免提議意思而無改變？解釋上不無疑義。然罷免案提議後，既經主管機關依法審查其合法性(尤其本法第79條第1項第4、5款事由)，其經審查合法之提議，在未有相反之證據前，應推定提議人之罷免提議意思表示為真正。
二、關於中選會審議第一階段罷免提議時應否通知被罷免人之爭議
關於主管選委會(下稱中選會)因審議罷免提議所為決議(下稱第一階段決議)，依法有無通知被罷免人使其有知悉及陳述意見之機會之必要？就本法所定罷免程序而言，基於以下理由，中選會並無通知之必要。亦即：(1)本法罷免程序之規定，構成行政程序法第3條第1項之特別規定，應優先於行政程序法程序規定之適用。綜觀本法相關罷免程序規定，並無應於第一階段決議時，通知被罷免人之明文。(2)中選會收到罷免案提議書件後，應即交由主辦選舉委員會(高市選委會)於法定期限內，依本法第79條第1項規定查對提議人名冊；主辦選舉委員會查對提議人名冊後，有不合規定者，應予以刪除，並於前項規定期間內，將查對結果函報中選會(本法施行細則第47條參照)。此時，中選會即應依主辦選舉委員會查對結果進行審議，經審議後認為提議人名冊不符合規定人數者，其罷免案提議不合法，應不予受理；其符合規定人數者，應即函告提議人之領銜人自收到通知之次日起十日內領取連署人名冊格式，並於一定期間內徵求連署(本法第79條第2項參照)。是以，中選會審議第一階段罷免提議並作成決議之目的，在於審議罷免提議行為之合法性，以決定是否開啟罷免程序。此第一階段決議之標的，既僅在決定是否開啟罷免程序，並未就被罷免人權益有任何決定，其決議過程及決議結果，自無通知被罷免人之必要(行政程序法第103條第6款參照)。(3)又本法第79條第1項規定：「選舉委員會收到罷免案提議後，應於二十五日內，查對提議人名冊」，此二十五日期間，為主管選委會與主辦選委會共用之「法定處理期間」，性質上不能延長，相關選舉委員會自應受其拘束。據此，除本法第84條關於罷免案宣告成立後，應通知被罷免人限期答辯之規定外，因本法就罷免程序設有短期審議期程，並要求各選舉委員會嚴格遵守，因此，從本法此一嚴格規定各種短期法定期程之目的而言，除前開第84條規定外，本法顯然並未預留「因通知被罷免人使其知悉並參與程序所需之時間」。反面而言，自「罷免案之提出」乃至「罷免案之成立」為止，本法顯然有意排除被罷免人之參與。退一步而言，縱使本法並無排除被罷免人參與上開程序之意思，依行政程序法第103條第3款「有下列情形之一者，行政機關得不予陳述意見之機會：……三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者」之規定意旨，中選會審議第一階段罷免提議時，為遵守上開短期法定期間，而未通知被罷免人，仍不影響其所為第一階段決議之合法性。
（作者為高雄大學政治法律學系專任副教授）
編輯精選
自由評論網粉絲團