◎ 游成淵
風光明媚的日月潭，最近發生一件大事，其所在的魚池鄉於107年6月間遭原民會公告為邵族傳統領域，引發當地民眾強烈不滿，魚池鄉民代表示全鄉人口1萬5千餘人，邵族人口僅約300人，被公告為邵族傳統領域，使鄉內全部公有地利用都要徵求邵族同意，不符比例及民主原則，魚池鄉公所並向行政院提起訴願要求撤銷公告。行政院日前以原民會開會時並未邀請所有公有地管理機關參與，且對於南投縣政府提出確切文史資料的要求，未再召集會議協調，遂撤銷原民會公告。原民會表示訴願決定並未觸及邵族傳統領域的範圍，僅需補正程序瑕疵即可。
然而這件爭議只要補正程序瑕疵就可以獲得解決嗎？實則不然，誠如魚池鄉民代所說，不到百分之二的原民竟可以左右攸關全鄉15000餘人的公共建設內容，才是這個案子凸顯的根本問題。
傳統領域的劃設，是由部落耆老口述原來的部落領域、土地的使用方式及歷史，實地勘查，並以文獻、地圖及調查資料來佐證，提送部落會議通過後，由政府機關依法定程序審查並公告，故傳統領域的範圍，並不像土地所有權般，有具體的位置、地界、丈量等資訊，也沒有確切的登記資料，傳統領域的劃設會因為歷史年代的關係，以及人的記憶等因素，有相當的不確定狀況，本就容易發生爭議。行政院訴願決定也點出在107年2月份的劃設小組會議中，南投縣政府曾要求原民會應提出確切文史資料使其了解何以經管的公有地變成邵族傳統領域，正可反映此問題。原基法既然規定傳統領域內的土地利用應進行諮商程序，甚至分享利益，這等同對於公有土地利用的管制，如果沒有足夠的依據及嚴謹程序作為劃設基礎，諮商同意程序的法律效果能否可解釋為非經部落諮商同意否則不得開發，恐有商榷的空間。
另一個問題，就是什麼樣的土地利用該辦諮商程序。原基法第21條規定「土地開發、資源利用、生態保育、學術研究」這幾種使用需諮商部落的意見，在諮商取得原住民族部落同意參與辦法的附件中，有針對這四種利用行為作出具體規定，如興建鐵路、商港、採礦等等，但利用行為種類很多，上述規定並沒有像環評認定標準般，對於各項開發行為應該進行的門檻設有具體標準，例如開發面積幾公頃以上才要辦理，因此，在現行法令下，只要是屬於參與辦法附件所定的行為，解釋上就要做諮商程序，法令並未限縮在重大開發行為才要做。魚池鄉民眾表示土地若遭劃定為傳統領域，恐造成政府以及私人或企業所有的開發行為都要經過部落同意的擔憂，並非無的放矢。原民會雖然於訴願時表示通常開發行為要到達環境影響評估的門檻才要進行諮商程序，可是這個說法沒有法令依據，也與劃設辦法的規定不同，難以消除疑慮。
魚池鄉代會透過決議退出原住民鄉來表達不滿，甚至表示恐造成民族對立，先不管其說法是否過當，這件事除了有上述制度面的問題外，政府對公有土地的開發決定，是否以多數人民的意願及利益為依歸？如果考量包含部落在內的各項因素後決定有其必要性而推動，嗣遭當地原民部落否決，開發案就不可進行？憲法對人民基本權利以及原民權益的保障之間，如果發生衝突，該如何取捨？原民諮商同意程序該凌駕於公有土地的開發利用嗎？或者中間有緩衝解釋的彈性及餘地？才是該關心並深入思考的問題，否則魚池鄉事件不會只是單一事件，尤其是傳統領域若將私有土地納入範圍的話，類似爭議恐將擴大並繼續發生，政府實應妥善思考因應。
（作者為律師，台北市民）
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