－兼論國務機要費案之訴追－
■ 李鴻禧
本（十一）月初，國務機要費案偵查終結，檢察官陳瑞仁將總統夫人吳淑珍等人以貪污罪名起訴，並將陳水扁總統列為共同正犯，而謂「總統所涉貪瀆罪嫌，因受憲法第五十二條保障，俟其經罷免或解職後再行追究」。
按依現行中華民國憲法第五十二條規定，總統除犯內亂或外患罪之外，非經罷免或解職不受刑事上之訴究。其憲法意旨，一方面，因行政首長之總統，通常對外代表國家，以國家名義來表示國家意志，對內公布法令、任免文武官員，為全國政治領袖，其實際選舉所得選票、所獲民眾支持也高於其他選舉，地位崇隆，其尊嚴自應受憲法或法令所推崇。同時，另一方面，這種規定，也是三權分立與制衡之重要而不可或缺之機制，旨在確保行政機關之總統，安心且專心地行使其職權，庶幾能日理萬機，以維護國家政局安定及對外關係之良好發展，不受檢查機關或司法機關濫借刑案訴追之名恣意滋擾干預，不讓總統經常為一張禮券或一張發票之來源或使用，而疲於奔走檢察處或法院來澄清是否合法。
抑且，這種「刑事豁免權」（Immunitat），事實上，不但在維護總統尊嚴、保障總統專心行使職權，而且更是用來維護檢察機關與各級法院之超然獨立、不受干涉，以確保其公信力與令譽。衡諸現代世界各國刑事訴訟法通例，莫不採用「檢察一體」體例，檢察官原就是代表國家行使公訴的行政官員，其偵查、起訴，本來就要受全國檢察總長和各級檢察機關檢察長之指揮與監督，其指揮監督機關對偵查起訴程序不同意時，且可另行指派他人更新訴追程序。而實際上，各國檢察總長殆都由總統或內閣總理任命，在英美法系法務部長同時是檢察總長，他們必須聽命總統或內閣總理之指揮監督；在這種體制下，希冀各級檢察機關之檢察官，進行對總統之刑事偵查訴追，事實上近乎不可能，而不訴追又會傷害檢察機關之公平正義之公信力。因而，世界各國比較憲法之普遍原理與體例，就採行政首長之「刑事豁免權」制度，使檢察機關能迴避對總統或內閣總理之訴追，以確保其公信力與令譽。同時，依「不告不理」之刑事法規原理，讓各級法院也能迴避恣肆侵犯行政首長，以免造成司法與行政之權力分立與制衡之齟齬衝突，輕則引起行政機關因焉全面壟斷司法及檢察人事任免，形成「法院及檢察機關是政府執政黨開的」惡果，重則醞釀憲政危機、激起國家動亂。
然而，這種「刑事豁免權」重在保障總統職位尊嚴及職權行使，並非旨在保護總統個人，故而總統因居此職位而有反射的豁免權，但卻無權自行放棄。正如憲法第三十六條規定總統率全國陸海空軍，或憲法第四十一條規定總統依法任免文武官員。這些總統職位上權能，總統不能私自「下放」或「拋棄」一樣。這次國務機要費案，陳水扁總統充分自信，認為既無貪污、何怕偵查而放棄「刑事豁免權」，固然未能理解此制之憲法真義；不過陳瑞仁檢察官應該是「刑事訴訟法制」專業官員，竟然借陳總統之放棄豁免權，逕自偵查訴追，高檢署檢察長、最高檢察署檢察總長也都毫無此舉違憲之感覺。他們對憲法第五十二條比較憲法上普世規定如此無知，固然令人瞠目詫異，而對刑事訴訟法基本概念之「刑事訴訟法效力界限」，行政首長與國會議員有其「治外法權」領域，都無正確理解，這才令人感到悲哀痛心。陳瑞仁檢察官之汲汲表明他是「深綠」，大談「揮淚斬馬謖」，聽說有檢察長請「名嘴」而非憲法學者專家諮諏，又據報導這些檢察官員的「英雄行為」，還有國會議員要求「明令表揚」，台灣法界蹂躪踐踏憲法尊嚴之諸此行為，在亞非落伍未開發國家恐怕也不可多見。這是台灣憲政與司法的悲哀。
筆者濫竽台灣憲法學界，研究比較憲法五十餘年，曾為擔心檢察機關踐踏憲法第五十二條之規定，早於今年九月二十三日及二十五日，透過民視台各以半小時時段，紹述如本文所論之總統刑事豁免權之憲法真義，希冀台灣之司法、檢察、政治各界，能真正深入了解憲法第五十二條之規定，不讓國務機要費案荒腔走板，嚴重戕害憲法之尊嚴。事實上，環顧世界各國之憲法普世共識，這種行政首長之刑事豁免權思想與制度，因權力分立與制衡之調諧必要，以及刑事訴訟實務運作之不可或缺，於今殆已成為無可爭議、四海皆準之原理原則。不但民主憲政、司法績優之先進國家，如美、法、德、日、義等，而且連憲政發展中之韓、菲、土、墨等國，幾乎無不視為天經地義、刻意建立。美國耑此特意設立特別檢察官制度，來偵查訴追總統刑事案件而排除一般檢察機關之有此運作，日本憲法第七十五條之規定，國務員（各部會首長及政務委員）任期中，非經內閣總理同意，不得訴追。前者明確建立總統不受一般檢察機關訴追，後者建立「防火牆」以防檢察機關，借偵辦總理部屬而牽連總理，違反憲法保障總理不受刑事訴追之規定。
幸而，台灣法學界及司法實務界，還是有憲法、刑法學學者及法院院長、庭長，具名發表意見，從學理及實務方面論證強調，檢察機關不應繼續借起訴陳總統家屬及幕僚，來蹂躪憲法第五十二條規定，違憲訴究總統貪瀆刑責。
然而，憲法第五十二條之刑事豁免權，絕不是庇護總統貪污違法之城堡，總統若有貪瀆違法情事，其應負之「政治責任」與「法律責任」，仍可依現行憲法及相關法律追究。
第一、立法院可以全體三分之二多數，決議提出彈劾或罷免總統案，若彈劾或罷免成功，總統就須負政治責任去職。
第二、總統若被彈劾或罷免去職，就無總統身分不再有刑事豁免權，無法排拒檢察機關之偵查訴追，以及法院之審問處罰，而負法律責任。
第三、總統所犯若為內亂外患罪，原就無刑事豁免權，若所犯為其他罪名而情節重大時，必難逃過立法院推展之彈劾或罷免，一經彈劾或罷免，就無刑事豁免權可以排拒刑事追究。
在兩蔣時代，不但長年發佈戒嚴、實施動員戡亂緊急體制，踐踏蹂躪憲法，而且完全控制審檢司法軍法體系，扼殺司法獨立。幸而，李登輝、陳水扁兩位總統，用心呵護司法之超然獨立、支持司法改革。殊不料，陳總統過猶不及，到花蓮地檢作證，在國務機要費又違憲放棄刑事豁免權、並聲明不上訴而辭職。同時檢察體系竟然無視法學界法院實務界之批評懷疑，霸王硬上弓，踐踏憲法自毀長城，可嘆可惜。
（作者為台大名譽教授，憲法專攻）
編輯精選
自由評論網粉絲團