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專欄

超A評論》不恰當的前設:淪為「點心紙」選項的香港鄉郊、農地及海洋

停止成長的想法看似激進,但當永續性及永續發展都可以分開而談時,成長更不應該視為理所當然的社會進步的動力。以香港目前土地被政府、私人發展商及原居民各據天下的情況而言,如果社會未有在不設前設下,進行討論及達成共識,實在不能貿然動用任何土地,作出只憑估算就提出的任何發展計畫。

鄭肇祺/中央研究院民族所博士後

有一位台灣朋友曾留學香港,她說過最驚訝的是出門不到一小時,她就可以開始遠足,欣賞香港的青山綠水。事實上,她當時身處的校園,前面就是一望無際的海洋,走出校門就有數個農場,而背後則是茂密的山林。台灣著名作家劉克襄在2014年出版《四分之三的香港:行山‧穿村‧遇見風水林》一書,介紹香港的山野、鄉村及離島。

香港作為一個都會城市,人口密度甚高,卻因為種種歷史、環境因素,保留了獨特的自然、田園及海洋風光,實在是值得多加著墨,親自到訪更為理想。香港境內的生物多樣性亦很豐富。香港政府單位漁農及自然護理署的網站告訴我們,總面積為2,754平方公里的香港「記錄超過1,000種動物的基本資料,包括超過230種蝴蝶、120 種蜻蜓、200種淡水魚類、100種兩棲及爬行類、550種鳥類及50種哺乳類亦擁有逾3,000種開花植物

香港特區政府認為香港需要發展更多土地。它於2017年9月委任22名非官方成員及8名官方成員,成立土地專責小組,負責收集各界建議,向政府提供可行方案,決定未來三十年的土地供應來源。而該小組開宗名義「認同香港現時和長遠均面對土地短缺的問題,會以全面、宏觀的態度去檢視土地供應的來源,評估土地供應的選項,並開展公眾參與活動,以推動公眾就不同選項的利弊和相對優次進行討論…向政府提出建議。

香港人口密度甚高,卻因為種種歷史、環境因素,保留了獨特的自然、田園及海洋風光,境內的生物多樣性亦很豐富。圖為香港濕地公園。(www.wetlandpark.gov.hk)

小組在今年四月起展開為期五個月的公眾諮詢,外界形容為「土地大辯論」。筆者認為,這小組在提供的選項及帶領討論時,明顯地擁抱人類中心主義(Anthropocentrism),並視土地為必須開發的籌碼,卻忽視了土地、環境及農村的生態及人文價值。

如筆者身邊參與土地正義運動的朋友指出,小組的問卷調查採用「點心紙」的形式,把所有尚未「開發」的土地甚至海洋視為有待使用的儲備,目的只為計算出預估需要的1,200公頃土地,應付人口、住屋及其他需求。在這種前設下,在諮詢之初,土地專責小組即企圖游說市民支持以下官方想法:「一方面,政府必須繼續以多管齊下的策略,持之以恆造地,另一方面,我們須加倍努力,追回過去的滯後和現時的短缺。」 (粗體為筆者所加。)這種論調有其支持者,但亦受到不同程度的抨擊。筆者認為,著眼於為人類「持之以恆造地」,只會忽視一眾生物的生存權利。

土地供應來源:有「問題」嗎?

在二十一世紀初,香港的人口增長維持在0.6%左右(見圖一),而土地專責小組推算,2043年人口將達到高峰的822萬,此後人口將逐步下降至2066年的722萬。 因此,他們認為香港需要長及中短期的土地供應來源,以應付人口增長之餘,也改善住屋質素。可是,目前的戶屋空置率為3.7%,換算約為4.3萬伙

除此之外,從專責小組提供的資料可見,香港已有一些潛在可利用的已建設土地(見圖二)。

圖一。(https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp20_tc.jsp?productCode=B1120017)

圖二,香港土地利用。(資料來源:土地專責小組製圖)

有從事土地行動研究的規劃師分析,棕地(露天貨倉、已受破壞的農地等)、政府閒置用地、私人會所或高爾夫球場等地方,已經能提供足夠土地,應付短、中、長期的需求

如此看來,香港是否真的急切需要利用具有生態價值之農地、郊野公園甚至海洋,進行造地?香港政府及其土地專責小組實在難以說服民眾。

土地供應專責小組製作之問卷部份內選項。(資料來源:土地供應專責小組)

(註:1986年至1995年的數字是根據「廣義時點」方法編製,而1996年及以後的數字是根據「居住人口」方法編製。)

當土地成為數字:點心紙上的「選項」

在五月起,土地專責小組推出實體問卷,邀請市民填寫及提供意見,其中的土地選項包括填海、農地及郊野公園「邊陲」。《文匯報》當時的社論認為「土地供應不足,影響居住環境,加重生活負擔,窒礙香港發展,加快覓地毋庸置疑已成社會共識;而發展郊野公園邊陲、公私合作開發農地等難度較小,可較快落實的辦法,亦得到大多數市民的支持。

可是,反對聲音認為問卷內容「離地」,沒有以用家需要為基礎:「有市民填寫問卷後,也批評今次調查問題多多,包括市民要自己計算土地面積總數、無細分填海選址…」 據眾新聞報導:「土地供應專責小組主席…被問到問卷設計是否迫使受訪者選擇多個選項,以達致選項的土地供應總和超過1,200公頃,他指市民選取的選項若提供不足1,200公頃土地,小組仍歡迎市民提出意見,這些仍是有效問卷。」

《香港01》在六月時的報導指,「如果所填的土地選項面積未達1,200公頃,就會發出提示呼籲市民揀選足夠土地供應數量選項。倘若問卷『未填夠數』(註:數量不足),會否被分開處理…要交由港大團隊決定。」

由於問卷報告至今尚未公開,筆者未能加以分析結果。可是,在諮詢過程中,土地專責小組一直四出遊說,加上親政府及商家的傳媒及智庫,製造「香港需要1,2000公頃土地來源」的既定事實。把土地及海洋簡化為數字,形容它們為「選項」,而沒有讓市民開放討論其生態、人文及社會價值。這種簡約化的做法無疑是人類中心主義的一個特徵。小組把各種土地簡化為「選項」,放在問卷裡供人勾選,而把背後的政治、經濟、環境、社會及文化因素通通隱藏;這就像是在港式酒樓裡,經營者把點心紙放在桌上,要客人勾選,而沒有對配料、調味料、及食材來源作任何解釋,只要客人有錢埋單,經營者就滿足了。

特別在郊野公園、農地及填海三個「選項」上,各路人馬相繼放出風聲,支持建議;這些舉動引起了環境保育及農業團體的聯合反擊。環保團體長春社在7月已提出「土地大辯論─郊野公園不是選項」的論點,反對政府把長者住屋需求掛在嘴邊,不去思考及執行各種提升社會資源分配的政策,而是單純地製造對立,並創造「邊陲」概念,旨在逐步侵蝕香港的綠色地境。筆者有份參與之「農業界反對土地大辯論動用農地選項」聯合聲明則強調

「政府根本沒有考慮農夫、囤積農地的位置、耕種條件、生態價值、土地面積大小、農地周邊環境的情況,只參考發展商的年報而得出資料。政府亦沒有評估資料對現有農業的影響,便急就章把有關選項與公私營合作模式扯上關係,不但引起公眾對官商勾結的揣測,甚至意味本地農業會被再次犧牲…農地及農業所衍生的生態系統服務(Ecosystem services)價值,非其他產業所能取代,亦超越土地大辯論所強調的發展思考框架。保留農地,讓農業可持續地發展,是地球公民應有的責任,農業優先區的研究報告應先於土地大辯論的報告。」

農業優先區為前特首梁振英在2016年新農業政策時提出將會進行的研究,以確定一定面積的農地在土地利用上受到限制,使其成為香港農業生產、綠化及保護環境的重要地帶。可是,這種已生效的政策所需要的研究仍未展開,土地大辯論中的問卷居然已把農地發展列為選項。如此一來,政府是在塑造既定事實,抑或是選擇性遺忘原定的政策過程,實在使人懊惱萬分。

生態保育不是選項

政府部門如漁農及自然護理署強調郊野公園、農地及海洋具有重要的生態功能。在土地大辯論的過程中,這個官方訊息卻被其他部門及土地專責委員會(沒有該署成員)提出的「人口及住屋需求」所掩蓋。最明顯的例子是現任特首在2018年施政報告提及的「明日大嶼」計畫,當中提出的零碳排的東大嶼都會,並沒包括填海期間對海洋造成的破壞:

「大嶼山是香港最大的島嶼,香港國際機場坐落於此,是我們通往世界各地的大門。待港珠澳大橋通車後,香港與其他粵港澳大灣區城市的交通將更為便捷,大嶼山會成為通往世界和連接其他大灣區城市的「雙門戶」... 釋放土地潛力,增加土地供應,建立近零碳排放的宜居城市...我們可運用新增的土地儲備,將現時市區的稠密人口分散,有利落實舊區重建,改善居住環境,達致更均衡的全港空間發展布局…我們會研究更廣泛採用再生能源、高能源效益設計和科技、環保交通運輸模式,提高綠化比率,以及更先進的回收及廢物管理措施等,以實現零碳排放社區的長遠願景…推行智慧、環保及對環境氣候具抗禦力的城市概念。」(頁18-19)

空中鳥瞰大嶼山。(Typhoonchaser - wikimedia.org/)

這個連土地專責小組主席也大感驚訝的計畫,得到本地富商支持成立「團結香港基金」所加持,該組織製作了一段支持明日大嶼填海計畫的影片,由有「民間特首」之稱的明星劉德華旁白:「如果香港出現一大片全新土地,我們會多好多空間,去起公營房屋同設施…支持者以經濟學者、工程師及地產商家為主, 指出「距離港島最短距離只有約4公里,從地理位置的表面證據出發,發展人工島交通基建的效益應該更高。」反對聲音方面,包括新的陸地不會只為了興建公營房屋,而是透過賣地予私人發展商賺回成本。中文大學伍美琴教授有關填海與環境問題的文章,則可給予一些有關填海造陸對環境影響的思考

「為了避開維港保護區,東大嶼都會唯有建在保護區的旁邊,要靠基礎建設與香港島和大嶼山連繫。但是根據氣候專家分析,如果地球氣温上升攝氏2-4度,200年後的水位可能上升4.7-8.9米,東大嶼都會要建多高才能保障這個人工島日後的安全?用上數千億甚或更多的資源去破壞海洋生態,建成一個可能會被氣候變化肆虐的人工建設,這種不負責任、不可持續的開發行為是筆者不能苟同的。」

當香港政府提出填海計畫,除了是在土地大辯論的公眾諮詢仍未有結果時,提出興建遠超1,200公頃「需求」的1,700人工島,造價共達一萬億,亦即現時香港政府之財政儲備。在支持及反對聲音各執一辭時, 政府同時把「發展」、「環保」和「宜居」掛在嘴邊,自打嘴巴。筆者最關注的政府部門漁農及自然護理署,在10月8日施政報告宣讀前兩天才剛發佈了一段影片,向市民宣傳善用餘暇,親身體驗大自然的美麗及生物多樣性:「香港得天獨厚,各個生態環境孕育出豐富嘅物種,我地唔應該遺忘身邊最寶貴嘅大自然…誠意邀請大家踏出一步,去做大自然嘅情人!」 特首卻提出明日大嶼計畫,採取人類凌駕於其他生物的政策方針,沒有考慮任何香港政治經濟的脈絡,先行解決眼前急切的資源分配問題,還要農地及海洋來買單。這行徑,已逼使一段本來極具生態保育及教育意義的影片,成為了粉飾太平的政治工具。

「停止成長」(Degrowth)的可能性

鄧永成及葉鈞頌在9月時指出這場土地大「辯論」的種種謬誤, 並指出這場「諮詢」只是「為政府大幅開發土地的決定提供正當性。」 如果我們跳脫出發展的思維,討論的內容會否不同?換句話說,香港需要填海嗎?需要釋放更多本來是用作郊野公園及農地的土地,進行「建設」嗎?「建設」是為了人類,那其他生物的存活又如何討論?如果這是一場真正的辯論,我們需要先把所有前設拋開。我希望參考「停止成長」(Degrowth的國際觀念,重新思考香港的土地及海洋資源管理。

「停止成長」重視的是文化及生態多樣性、公平分配、永續等,帶有反資本主義色彩,而在香港的脈絡下,雖然這是一個資本主義掛帥的社會,但如鄧氏及葉氏所說,政府並沒有退場,而且因為坐擁資源,更應擔當促進分配正義的領導角色。政府有能力製訂有效運用現有的房屋及已建設土地,並改變大興土木的人類中心主義,尋求更具永續性的方案。更重要的是,任何關乎民生的決定,應由持份者真正地共同參與決策,而非單由政府決定,更遑論官商之間的利益輸送。

停止成長的想法看似激進,但當永續性(sustainability)及永續發展(development)都可以分開而談時,成長(growth)更不應該視為理所當然的社會進步的動力。以香港目前土地被政府、私人發展商及原居民各據天下的情況而言,如果社會未有在不設前設下,進行討論及達成共識,實在不能貿然動用任何土地,作出只憑估算就提出的任何發展計畫。而是,社會上應有更多著重資源分配、改善生計、提升生活品質的政策項目。各種團體、學者、平民都已經發聲,如果執政者仍是裝聾作啞,盲目擁抱發展、成長等概念,未來的香港,就像明日大嶼一樣,只會成為既得利益者虎視耽耽的一塊肥肉, 一切資源都變成選項;「生物多樣性」只會是影片才出現的話語,而非眼晴可見、耳朵可聽、雙手可觸碰的現實。

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