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林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(七):政府勿陷入正義改革VS.和解的困局

協商民主對總統的魅力從何而來?理當是實踐協商民主意味追求「歷史性」的和解功業。然而和解的功業雖然堂皇,但是在台灣追求正義的改革和追求歷史性的和解兩件經常彼此矛盾,難以兩全。

林濁水

荷蘭政治一向的特色是宗教文化和階級對立形成像結晶的「柱狀體」般固定的對立版塊,上個世紀初1917年,為了解除嚴重惡化的對立,各方簽訂了《大和解協定》,讓宗教團體、勞工、中産階級分別在教育、普選權、和選舉制度上各取所需,達成和解共識。約60年後,政治學大師李帕特盛讚荷蘭《大和解協定》,認為是創造了協商民主的典範。

一個世紀後,2012年,針對藍綠對抗僵局,競選總統的民進黨蔡英文主席宣布她一旦當選,將推動協商式的民主,組織大聯合政府進行台灣的大和解

事實上,第一次聽到大聯合政府的說法時,她的態度是保留的,2009年2月,許信良出席民進黨辦的「民間國是會議」,提議藍綠合組大聯合政府整合台灣社會共識,共同推動擴大內需、擴大社會福利,並對中國大陸擴大開放政策。 當時蔡主席的回應是「大聯合政府的命題太大,應該要好好再研究。」然而,在3年後參選總統時,她正式站在協商民主的原則上主張大聯合政府。到了2016年總統勝選,民進黨國會選舉大勝,她不再提大聯合政府,但是仍然在協商民主的構想下在總統府內設置年金改革、司法改革等委會當做政策協商平台。

蔡英文參選總統時,正式站在協商民主的原則上主張大聯合政府。到了2016年總統勝選,民進黨國會選舉大勝,她不再提大聯合政府。(資料照,記者簡榮豐攝)

台灣民主化是由美麗島運動開始的持續不斷的群眾運動所衝擊出來的。激烈的群眾運動既衝激出了民主化,自然也賦予了民主化之後台灣政治強烈的朝野對抗的性格。在這情境之下,「大和解」在民間一直獲得很高的支持,在政界,最早由施明德在1995年加以呼應,說法正是和2012年蔡主席說的一樣,他稱為「大和解大聯合」。然而,更早認真對待和解問題的是許信良。1990年前後,民進黨一面推動總統直選運動,一面認真討論總統直選後的憲政體制改革。

相對於社會大和解的呼聲,民進黨做為從抗爭中成長的政黨,很自然的,黨內有強大民粹主義1,這傾向使民進黨重視改革遠高於和解。這樣的民進黨,特別強烈追求公民投票的制度化,也同時在國家體制選擇時很快的從主張內閣制轉向總統制,認為贏者全拿的總統制最有利於積極推動改革。2然而,在人民制憲會議時許信良獨排眾議,主張法國雙首長制,其目的在於追求和解,持這主張的是民進黨的少數。

許信良觀察1990年代前後的政治情境,認為在兩蔣時期,外省人在戒嚴體制下以15%的人口壟斷台灣85%的政治權力,如果民主化,權力迅速流失必強烈反彈,造成政局的動盪不安3。所以應該在憲政體制上採取法國的雙首長制,台灣人、外省可以在總統,行政院長中各佔一席,將有利於族群緊張的緩和,換句話說,他認為應該修憲,讓憲法成為和解的載具。

台灣民主化是由美麗島運動開始的持續不斷的群眾運動所衝擊出來的。激烈的群眾運動既衝激出了民主化,自然也賦予了民主化之後台灣政治強烈的朝野對抗的性格。圖為美麗島大審。(By Source, Fair use,wikipedia.org/)

政治學大師李帕特所說的「柱狀體」,由於他幾乎固定化、恆久化、大小長期幾乎不動的政治版塊,其中的弱勢者的,除非革命徹底顛覆現狀,否則小的「柱狀體」按理往往比大的有和解的急迫性。這應該就是台灣1990年代朝野對峙中,和解先由由民進黨人士先提出,在國民黨中卻沒有聽說過的理由。

到了1995年,民主進步黨主席施明德又提出和解主張,他認為在野黨要進行大聯合,以促成整個社會的和解。具體作法是由民主進步黨和新黨合作以挑戰中國國民黨的地位,一同建立大聯合政府。

施明德這提法很奇特,如果依歐陸標準,從政治實力上來講所謂大聯合,應該是民進黨和國民黨聯合才是,至於民進黨和新黨聯合應該是追求國會「最小過半」的聯合;但是就意識形態上來說,則民進黨和新黨居於兩極,而李總統領導的國民黨居於中間,於是就價值觀來說,民、新的聯合的確形同涵蓋了最大、最廣濶的光譜。

這個兼具權謀策略和漂亮訴求的聯合立張,雖然長得很奇怪,但是,假如當年國會議長選舉時扁系張晉城不跑票,這樣的聯合政府卻是可能真的會出現,那麼台灣此後政治發展無疑的將走上一條和今天完全不一様的軌道之上,可見當時情勢下扁系張晉城一人真是神奇地繫千鈞於一髪,行止令人屏息。

無論如何,新黨在1990年代充滿悲願憤懣的崛起,使許信良和解的提法很有說服力,此後雙首長的族群安排,在陳總統任命軍人唐飛擔任閣揆時,終於有象徵的安排;等到馬總統上台,在國防、外文、兩岸、國安、教育這些傳統上外省的位置上幾乎清一色地安排台灣人擔任部長,更是一個用大力道的處理,接下來,在劉兆玄下台後,他任命吳敦義當閣揆也具備這樣的意義。

施明德任民進黨主席時,認為在野黨要進行大聯合,以促成整個社會的和解。陳水扁任命軍人唐飛擔任閣揆時,就是這樣的象徵的安排。(資料照,記者羅添斌攝)

回顧過去近30年軌跡,在族群緊張的現實上,許信良提法國雙首長制,施明德提大聯合4,兩件事都說透露了「弱勢柱狀體」或群體對和解的渴望;也因為和解常常是弱勢者更渴望這一個原因,到了2000年民主化的深化,族群在政治上的影響力的大小迅速翻轉之後,國民黨透過高層權力的佈局來展現族群和解的作法就遠比民進黨在意、用力,這在總統副總統的選舉配對上最是鮮明:國民黨半山連戰配宋楚瑜、馬英九配蕭萬長、吳敦義、朱立倫配王如玄,另外親民黨宋楚瑜配張昭雄、林瑞雄、徐欣瑩也如出一轍,這種總統副總統的族群搭配我們在民進黨上面反而看不到。

協商民主機制既然成長在有固定的版塊化的「柱狀體」的宗教文化、階級分歧對立上,因此當柱狀體發生鬆動或變化時,也將帶動了協商民主的興衰變遷。

長期以來,台灣政黨藍大於綠的版塊是固定的看法幾乎成了台灣政學界長期的信仰 5,相對的,質疑版塊固定的說法自然就屬於奇譚異論,一直到2015年夏天,藍綠政黨仍然都在這一個信仰之下規劃他們的立委選舉佈局。

2012年,在2015的前三年,因為馬總統在民意對他施政滿意度已經長期大幅落後於不滿意度的情況下,在選舉期間,蔡馬兩人選情陷入狹幅差距的拉鉅戰,換句話說,民進黨總統選舉有本錢一拚,但是立委選舉則將在藍遠大於綠的基本盤制約下必輸。由於對情勢是這樣地理解,因此蔡主席大和解大聯合,協商民主的主張就有了相對應的現實基礎:她一旦當選總統,只有大聯合政府才能使她免於重蹈陳總統朝小野大的困境。她強調:「我們要推動的,不是過去的唐飛模式,而是黨對黨的溝通、行政立法的合作、政府與民間的對話。」

然而,到了2014年白色力量崛起,在九合一選舉之後,民進黨清楚地意識到大選勝選只有和進步的公民團體合作一條路,而公民團體毫無容忍民進黨和國民黨大聯合的空間,於是,蔡主席的訴求從大聯合政府轉換成「進步大聯盟」。

政權和政黨關係,從大聯合到大聯盟是幾乎是兩極化的變化:

大聯合是以政黨為核心運作的政權,所以蔡主席強調大聯合「不是唐飛模式」,換句話說,大聯合中,國、民兩黨關係要比唐飛模式更正式、更緊密;而進步大聯盟則是排除了不進步的國民黨,兩黨關係也不是唐飛模式,而是比唐飛模式更遠的關係,這時政權是「超黨派」的,或者是「去黨派」的,在這樣的考量之下,民進黨修改黨章,排除內閣官員成為當然黨職的規定,取消他們出席中常會的權利,讓黨和政兩不相干,政黨可以運作的領域就此限制在國會之中。

本來,為了彌補前面(五)(六)兩篇指出的總統和內閣在決策程序上的斷裂和國安會和內閣兩機關權責上的破口,馬、陳兩總統都設置了黨、府、兩院高峰會的黨政協調會;現在彌補的方式則不同,蔡總統排除了黨政協調會的作法,而由在總統兼任黨主席的前提下分別透過召見部長、廚房內閣會議領導行政,透過便當會領導國會黨籍立委,透過中常會領導黨和地方縣市長,換句話更加認真耗神地從事三個方向的單線領導。

無論如何,西歐協商民主運作的雙主軸是政黨和統合性利益團體,現在蔡總統的權力運作中,黨的地位已經和西歐協商民主國家的作法迥然不同,但是她顯然並沒放棄協商民主的另一些配套作法,最典型的是她召開的年金改革委員會就是仿自協商並修改民主的作法:由統合利益團體參加,然而34個代表中黨和國會都各只有一個被遴選,象徵性地參加,實質性地排除。

蔡總統為什麼縱使七折八扣都好,還是要嘗試協商民主,協商民主對總統的魅力從何而來?理當是實踐協商民主意味追求「歷史性」的和解功業。然而和解的功業雖然堂皇,但是在台灣追求正義的改革和追求歷史性的和解兩件經常彼此矛盾,難以兩全。

國會中,《地制法》關於議長記名投票、《黨産處理條例》、《促轉條例》全都遇到了的兩難的僵局。(資料照,記者盧姮倩攝)

兩蔣統治台灣以戒嚴鎮壓取代和解,在其間正義備受戕害,等到解嚴,民主化後,台灣出現追求正義,甚至只是改革便形同清算,而追求和解,正義便難以伸張的困局。

國會中,《地制法》關於議長記名投票、《黨産處理條例》、《促轉條例》全都遇到了這樣的兩難之局,目前年金改革僵局的出現也是同樣一個理由,可見到的是,將來新若有重大改革提出,恐怕難免也要面臨同樣的情境。

那麼,如果堅持改革,歷史性的和解又從何而來?

其實2014年和2016年兩次選舉既然出現了藍綠基本盤的大翻轉,恐怕正是強烈地意味著30年台灣歷經民主化、世代剝奪、乃至長年被北京打壓和兩岸交流,對照出所形成的台灣人共同體意識等等的衝擊之下,戒嚴體制所形塑的階級/文化/族群三個內涵互相共構出來的牢固「柱狀體」已經急速鬆動,這在年金問題上的情境就是:外省族群/公務員/不當年金獲利者已經不再是三位一體的緊密共構了,柱狀體都已經走到這地步,政府在面對年金改革還需要以牢固的柱狀體間的和解為核心考量,而繼續採用共識決協商民主,賦予被改革者否決權嗎?

何況,如果要採用共識決協商民主最好是配套要做好,否則七折八扣後遺症很大,既然被認可代表各柱狀體人民的總統府改革委員會已經達成「人民」的共識,國會還有推翻的或修改的正當性嗎?那麼國會豈不是回到兩蔣時代的「立法局」的地位,而行政院則成為「行政執行署」的地位?

至於共識協商民主還有一個非常重要的意義,那就是人民透過統合性利益團體行使由下而上的民主,而如今由總統遴選代表,主導會議,這樣由總統主導的由下而上不是一種很奇怪的由下而上嗎?

客觀條件已經使得在兩難的和解與大改革間做選擇比過去容易得多了,無論如何,這是蔡總統擺脫認識得不很清楚的協商民主,不再模糊地設定清晰的價值做出決策脫出滿意度持續下探趨勢的機會。

註:

1在這裏對民粹並不採取負面評價,基本上是站在美國19世紀20世紀之交的進步運動是屬於民粹主義的激進民主主義的理解之上。

2無疑的,這是天大的誤會,只要比較美、英兩國,那個政府更容易推動新政策,進行大改革就很清楚了。

3 此後幾年,外省人強烈危機感果然呼喚了新黨的出現。

4當時,新、民兩黨在族群的代表性上非常鮮明,而國民黨則含混。

5洪永泰教授就是這一個論述的代表性大師。基本盤不變的看法我不以為然,2004年修憲時我在立委選舉制度上堅持單一選區制,就是因為相信基本盤會翻轉。

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