晴時多雲

林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(五):林全從擁最大組閣權到擁最小行政權

1997年修憲,既站在由直選的總統主政的立場上,又剝奪了總統主持部長會議的權力,於是造成了有民意授權的不能主持內閣會議,沒有民意授權的,又無法讓內閣會議做成有效的決策,而內閣決策品質既然出了問題,便造成了不斷地受到來自總統干預的亂象。

林濁水

才4個月前,勉強接受閣揆位置的林全地說,「行政院權責,當然是要我最後說了才算。」他說:「不擔心總統下指導棋」,又說,「內閣人事本來就不應該是他單獨決定」,「但是不管怎麼討論,最後還是我點頭算數。」從容自信。

一時之間,大家認為幾十年來第一個得到總統最充分信任和授權的閣揆終於出現了,不料才短短3個月出頭,歷來擁最大組閣權的閣揆卻成了行政權最被干預,最被架空的閣揆。

雖然內閣的人事命令依憲法規定由總統發佈,但是,憲法更規定,程序上是由閣揆提請總統任命,命令還要閣揆副署,這也就是林全說內閣人事「最後還是我點頭算數」的意思。

依據這樣的精神,在林全上台之初,閣員就任都由林全對社會公開宣布。但是最近鄧振中任行政院政務委員卻由總統府直接公布;江春男因酒駕請辭獲准,必須另外派任,新政府將另覓人選的消息也由總統府直接公布,在過程中點頭算數的林全不見了。

大家認為幾十年來第一個得到總統最充分信任和授權的閣揆終於出現了,不料才短短3個月出頭,歷來擁最大組閣權的閣揆卻成了行政權最被干預,最被架空的閣揆。(記者王藝菘攝)

事實上在林全失去人事主導權之前,政策的決定權更早已經空洞化了。

在上台之初林全透過一段故事解釋總統和閣揆的分工:蔡總統對林全風趣地說財經是她的副業「現在都留給你負責啦!」換句話就是「財經等內政事務是林全本業,轉型正義是總統的本業,各有所司,互相尊重。」

然而三個月來,從國道夜間收費爭議開始,華航罷工、陸戰隊警衛虐狗、「一例一休」、「七休一」、地方政府教育政策⋯事無大小,總統頻頻下指導棋,其密集的程度過去幾位總統都遠遠比不上。而且她指導或斥責的對象非常廣闊,短短的3個月之間,被指導的對象幾乎無所不包,有時是閣揆,有時是被集體叫到自已家裏的閣員,有時是個別部長甚至部會次長,有時是黨團,有時是黨團派系領導人,有時是民進黨全國黨代表;主導的範疇也非常廣泛,包括司法改革和轉型正義,包括行政院的政務,勞動、産業、教育等等各個領域,行政院院會和國會都因此被臨時抽換議題或法案⋯1

蔡總統真是歷來最認真,最繁忙地介入涵蓋行政、立法、司法各領域大大小小事務的總統了

蔡總統在許多決策上典型的作法是力求小心謹慎,避免大動作,但是她這些頻頻出手的大動作,很自然地有人拿來用憲法規範加以檢查,認為和「行政院為國家最高行政機關」的規範無法相容。

針對這樣的質疑,她強調:「選總統的人是我、提出政見的人是我、將來要被檢驗的人也是我」,「我無可避免跟內閣團隊有溝通的必要性」。(其實她可能忽略了,她原先全力提拔甚至依賴的林全同樣是被民眾檢驗的人,更慘的是林全還同時要接受總統和國會的檢驗,而她不必。)

蔡總統真是歷來最認真,最繁忙地介入涵蓋行政、立法、司法各領域大大小小事務的總統了。(記者劉信德攝)

她的抱怨很不幸地指出了總統不能主持部長會議,除造成有實質人事和決策權的總統不可以主持內閣會議,有權主持內閣會議的閣揆沒有實質的人事和決策權,權力現實和體制規範間出現了巨大的破口以致於嚴重傷害中央政府決策和執行的品質外,  又造成了一個縱使不更嚴重,至少同樣嚴重的憲政破口:

有民意授權的總統被憲法規範排除在法定的政府決策執行程序之外;沒有民意授權的閣揆卻是法定程序的主導者。換句話說,等於是憲法的明文規範和民主憲政精神彼此杆格矛盾。這嚴重的不只憲法法理的違背而已,也對施政品質造成極大的負面作用。

首先,儘管林全說內閣人事他說了算,但是一則實質的人事權總統縱使沒有林全大,至少也不會比林全小;其次,閣員既然依總統規劃的是「超黨派」,也就意味著他們不只價值觀可能南轅北轍,也一定是過去沒有團隊合作的經驗的。

在這情形下,內閣政策的整合者是不是選舉出身的影響就非常大。

因為,一則經過選舉,整合者才有民意的授權,才有足夠的權威性;二者,經過選舉才能讓一個人更能暸解民意動向,整合出的政策的方向才不致脫離現實。

美國的總統或內閣制的總理都在這樣的基礎上領導內閣會議,不料台灣1997年修憲,既站在由直選的總統主政的立場上,又剝奪了總統主持部長會議的權力,於是造成了有民意授權的不能主持內閣會議,沒有民意授權的,又無法讓內閣會議做成有效的決策,而內閣決策品質既然出了問題,便造成了不斷地受到來自總統干預的亂象。

顯然,蔡總統比陳、馬兩位總統更在意行政權這一個憲政的破口,因此就職後,很快的就比前兩位總統都積極指導,介入內閣政策和人事。

在上台不到一個月,總統在週末把重要閣員叫到家中舉行了台灣過去不曾有的「廚房內閣會議」,被質疑後,一個替她作的解釋是:「總統餐會並不是長期性的制度,只是利用假期、短暫的溝通方式而已。」,只是「新政府上台磨合期」的暫時作法而已,「希望能越快磨出默契、共識來越好。」

三個月過去,內閣卻一直還在磨合期之中。如果把當選後開始找人入閣的時間算在內,磨合期到現在已經超過半年了。(資料照,記者張嘉明攝)

然而一個月過去,兩個月、三個月也過去了,內閣卻一直還在磨合期之中-如果把當選後開始找人入閣的時間算在內,磨合期到現在已經超過半年了,磨合的暫時性措施卻愈來愈頻繁,方式愈來愈多,在廚房會後,便當會更是頻繁,一開始,總統切開了內閣和中常會的關係,現在中常會也成了磨合的場所。

總統頻頻出手,心情的焦慮可想而知。

顯然蔡總統事先就比陳、馬兩位總統認真看待行政權的破口問題,但是她很淸楚地認為不必修憲也可以解決這一個憲政問題,她盡其想像力發展出了一些巧門進行補救,例如,只要找一些「非政治性」的公務員出身的當閣員,然後找到一些「政治性」的人願意勇於在府院國會、黨之間繁忙地扮演好不可或缺的穿梭功能,就可以讓府院間銜接起來,解決行政權的破口問題等等。大體上她事先佈置的措施至少有:

1、組織上:在總統府設轉型正義、年金改革、司改、南向政策等等委員會或辦公室以指導內閣施政2

2、黨政關係上:和陳、馬兩總統剛當選時一樣,強調將組成「非政治性」的「超黨派政府」,以排除政黨對內閣的影響力,俾利於總統對內閣有力的掌控。

3、人事上:

1)、設「政治性」的「 大政務委員」進內閣,以強化府院的銜接。
2)、派遣機要到各部會當「政治幕僚」。
3)、譲總統府、國安會人員甚至相信的立委在府院間穿梭,傳遞指令。

但是,這樣看似精心周延的規劃,施行起來,到現在效果卻是不彰,於是「廚房內閣會議」、「便當會議」接連舉行,進行危機處理。等到了令內閣官員赴民進黨中常會接受糾正,更是原始切割中常會和內閣的作法的一個大轉彎3

現在看來,找的巧門愈來愈多、愈來愈古怪,但卻愈來愈沒有效果。

於是在府、院、黨間穿梭的人就愈來愈被依賴,但卻形成了愈多的穿梭,內閣會議和閣揆的整合功能就反而愈流失,內閣愈來愈弱化;然後又形成了施政愈仰賴總統的介入和危機處理的局面,兩者之間形成了惡性循環。

在總統無法參加的內閣會議決定政策後,內閣決策又被總統推翻,來來回回沒完沒了,政院亂成一團,造成的是首長怯於做決定,有人替他們訴苦:

「總統管東管西,哪有時間好好想問題;什麼事都有意見,動輒找人開會狠K,將讓大家都等總統決定裁示就好了。」

總統愈出手而內閣卻愈弱,面對這樣的困局,無論如何,總統恐怕得在原先規劃好或是後來增加的種種巧門之外另闢革命性的大道了。

註:

1. 黨內部民調呈現多數民眾都支持「一例一休」,但是因為因總統非常在意「工鬥」在網路上所呈現的優勢聲量,黨內又有罵聲,折騰了一個多月,最終鎩羽而歸。

2. 這似乎是一個形式上仿協商民主,被認為是進步的一個大實驗。不論實驗成功機率,但是若實驗成功,則內閣會議決策功能將被澈底取代,形成一個「無聲的憲法革命」。這將進一步探討。

3. 總統在民進黨全代會中強調,「我們面臨了一連串的危機⋯對人民來說,大家只在意一件事,就是民進黨政府如何因應。」似乎也釋放出同一個轉彎的訊息。

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