文／李柏寬、何孟軒
打造一座宜居且能協調環境、社會與經濟發展的城市，一直是每個市民的夢想。
在過去，多數人討論城市發展的願景時，經常受到「都市現代化」的思潮影響，多重視經濟成長率與短期快速擴張的大規模建設成果。但隨著城市擴張而來的交通混亂、環境品質降低、公共設施、水源汙染等問題的浮現，人們開始反思，究竟城市發展只是為了成長，又或者是為了一個適合人居住的空間。
根據美國美世諮詢公司所做的「生活質量調查」，奧地利首都維也納榮登2016年「最宜居住城市」的榜首。（路透）
打造一座好的城市
「宜居性」概念的出現，可以追溯至1980年代末期，人們對於生態環境與永續發展意識的形成。隨著這股反思的浪潮，1990年代，聯合國舉辦的「人居大會」，促使世界各國開始將「人類棲息地的改善」，做為城市發展的目標。
「宜居城市」的概念，不再只是希望城市能發展到一定的經濟發展水準，而是更重視都市居民物質與精神層次的提升、人居環境的建構、城市生活的多元性，以達到社會、文化、環境、經濟的協調發展。而這些宜居城市的多元面向，也逐漸成為政府、媒體與民間單位，評量城市治理與都市生活水準的重要指標。
例如，台北市政府就經常使用眾多城市發展指標，做為規畫市政願景、評鑑施政成果、比較城市與其他國家城市差異的指標。以台北市公布的「台北市與國際都市重要統計指標」為例，其中涵蓋了14大項、50子項的城市發展指標，做為施政規畫與評量的核心。這個指標包含了土地人口、婚育概況、勞動就業、教育文化、公共建設、交通運輸、工商財經、社會治安、公共安全、醫療衛生、環境保護、家庭生活、政府服務、性別平等……等十四個面向的指標，而各個面向又內含數個子指標。
在《經濟學人》2015年宜居城市的調查中，則從文化與環境、健康照顧、城市穩定度、基礎建設、教育等五大面向及三十個子指標，去評比世界各國城市的宜居性。調查結果指出，墨爾本、溫哥華、維也納是全球宜居城市的前三名，而台北則排名第六十。另外，2014年《天下雜誌》也用類似的指標，納入城市治理與主觀生活滿意度等面向，對國內各縣市進行幸福城市大調查，台北市位居六都組榜首，而新竹則是非六都組的第一名。
因地制宜：從「你想要什麼樣的城市生活」思考
這些城市的排名與指標，對於一般人而言，或許只是個排名，其背後所代表的意義，是否真的相當於「一座好的城市」？台大城鄉所黃麗玲教授認為，城市發展的指標，除了評價城市發展之外，也應該適時改變，以呼應社會的變遷，而這些變遷包含了「已經發生的變遷」、「社會需要的變遷」，甚至是「用來推動你所想要的變遷」。
已經發生的變遷
黃麗玲教授舉例，過去的指標認為，「人均汽車持有量」可以相當程度反映居民的生活水準與交通便利性，然而放到「生態城市」這類型的城市發展願景中，這些指標反而不合時宜。在過去，或許人均汽車量能相當程度反映市民生活的便捷性與經濟發展象徵，但現在，人均汽車過多，反而是一項影響環境與交通品質的反向指標。又或者像是「每萬人病床數」，對於已開發國家並不是那麼重要，反而是醫療的品質，才能彰顯城市生活的宜居性。而「人均GDP」更可能無法反映城市生活的工作機會、貧富差距等議題。
因此，面對這些「已經發生的變遷」，規劃者必須重新思考這些指標的意義，並且重新去思考，究竟「市民想要什麼樣的城市生活」。
社會所需要的變遷
黃麗玲教授認為，人們對於指標的想像，不再只是一種評量工具，更是一種發展願景。她認為，除跨國間既有且統一的宜居城市指標系統外，每個城市應該把重點放在建立「各自的指標」，進而呼應社會所需要的改變。由於每個城市的發展脈絡不同，因此思考每個城市的不同與創新之處，是非常必要的。
舉例而言，城市中公園綠地的比率，就是一項值得反省的指標。台北市的綠地公園指標，如包含陽明山國家公園在內，則台北將成為亞洲城市綠地比極高的城市。然而，這種公園卻並不是每個人都可以輕易接近並使用的。又像是台北市的河濱公園，也補充了台北市很大面積的綠地量，但其可接近性並不如鄰里公園來得高，通常也只有假日才會使用。因此，指標應該也要納入「可接近性」的討論，例如韓國就提出「每個社區都有公園的比例達100%」的指標與願景，就可以推動城市產生改變，讓綠地真正深入市民生活，符合市民的需求。
台北車站翻新後的外觀。（台北車站提供）
推動你所想要的變遷
除了上述由政府「由上而下」的訂立指標外，現今國際上也開始賦予市民參與都市規畫，讓社區或是地方團體自行提出適合在地的生活指標，去推動「你自己所想要的變遷」。
這類指標的建立，可以從「想要的城市是什麼」為出發點，去思考並檢視自己想要建立哪些指標。舉例而言，首爾市在推動節能的過程中，除了市政府補助家戶在屋頂裝設太陽能板，也鼓勵社區和NGO（非官方非營利組織），自提創意方案，設定節能目標。在銅雀區就有NGO與商家合作推行「節電友善商家」的活動，這些店家會自行訂出電費單每月遞減的目標，並透過發展「適用性技術」（即非高科技與資本化的技術開發，而是因應在地需求的微型技術發展），透過自行開發的簡單節電方式，將窗戶加厚並內裝泡棉材料，讓冬天室內溫度不至於降得過低，以減少暖氣使用。
同時，他們也進行許多「適用技術的研究」，去針對不同暖氣溫度做實驗，以因應房屋特性，設定比一般節能手冊中更為節能的溫度，把暖氣室內溫度定從22度的指標改為17度，這些做法，讓社區的方案能與政府政策有所連結，而且更能符合在地需求。
不能只有願景，更需要搭配行動方案
從前述的討論中，一個好的指標，不只為城市的發展寫下有遠見的目標，也可以促進社會變遷的推動。然而，黃麗玲教授坦言，台灣在地方治理上的弱項，就是習慣於彈性、短期、人治的治理型態。但城市的規畫若無制度化、政策延續、創新與跨部門合作，則會造成發展上的困難。
黃麗玲教授認為，一個好的市政願景，必須要將目標和行動有所連結，「目標設定、指標制訂、資源分配、行動計畫」是一連串的過程，缺一不可。
目前政府在做願景規畫時，或許設定了一個美好的願景，但卻沒有任何實際規畫的行動方案。而製作指標的單位，可能又和執行的單位缺乏跨部門間的合作。當認為某個價值特別重要時，也涉及了資源分配，因為必須對於現有預算的分配有所取捨，因此能不能把資源分到對的地方，也是打造宜居城市的關鍵。
跨國宜居城市的行動方案
首爾：省下一座核電廠
談到宜居城市的行動案例，首爾近期「省下一座核能發電廠」的計畫，是一個值得借鏡的案例。「省下一座核能發電廠」計畫，源自於一位老農的土地，被政府強制徵收，用做輸往首爾的高壓電塔之用，導致他自焚抗議。這使首爾人驚覺，他們的能源消耗，卻犧牲了其他人的利益。
於是，從民間開始的節電計畫，如火如荼展開。在社運團體與NGO帶領下，首爾開始有社區自主性建立高自給率的電網，而首爾市的卜元淳市長，也將這些節電的運動納入市政願景，並與各方團體合作，推行「省下一座核電廠」的計畫。該計畫順利在2014年底省下了兩百萬油當量的能源消耗，相當於一座核電廠一年的發電量。
這個計畫成功的關鍵在於，不只在市政規畫上有明確的目標，每個目標的行動方案也都非常完整。舉例而言，首爾市為了鼓勵人們建立發電合作社，讓能源自給，不只將剩餘電力收購，未來還將成立公司，一步步朝能源自給邁進，實踐「綠色成長」的價值。
同時，卜元淳更設下遠大目標，希望在2020年讓首爾市自主發電率從5%提升到20%，並且年省四百萬油當量的能源，激勵市政團隊與民間共同朝目標努力。但目標不能光說不做，首爾更引入了大量公民參與的機制，舉行公民論壇、工作坊、公聽會，降低參與這項計畫的門檻。首爾的青年參政委員會，更不斷力推這些行動在各社區執行。
首爾市長表示，省下一座核電廠的核心是節能及發展可再生能源。圖為南韓位於靈光郡的核電廠資料照。（歐新社）
「只租不賣」的社會住宅
社會住宅是最近選舉熱門的話題，不管是在台北市長選舉中，連勝文要做，柯文哲也要做，還是總統大選中，朱立倫跟蔡英文都列入在他們的政策中。社會住宅被頻繁討論，似乎朝野都認同資本主義下貧富的不平等，以及對資本主義凡事都用錢來衡量的反動。
自1989年，第一場抗議人民買不起家的無殼蝸牛運動，到現在有夜宿忠孝東路（1999）、巢運（2014），這些人為擁有一個「家」而上街抗議。巢運發起人、大直高中公民科教師黃益中老師就曾提到，國宅是政府解決人民「住」的權利而推出的政策，但因為國宅所訂定的價格偏高，中低收入戶無法購買，使得國宅僅在中收入以上的住戶中流轉，而且最後變成炒房工具。
放眼國外的政策，「只租不賣」是成敗的關鍵。黃益中說，社會住宅的理想形式本就是提供給在社會中買不起房子的弱勢族群。根據2015年第三季台北市的房價所得比（購屋痛苦指數），其指數高達15.63，亦即需十六年不吃不喝才買得起一間房子。在所得與房價不成比例的情況下，不只一般收入的居民，還有弱勢族群，「難道他們就沒有居住在都市的權利嗎？」
為了保障人「住」的權利，推動社會住宅背後需要許多配套措施，考驗著都市規畫者的眼界。荷蘭早在1901年就訂定住宅法，讓私人機構能在政府的支持下提供公共財。約兩百四十萬戶是社會住宅，佔全國40%的家戶數。
荷蘭與法國：多樣靈活的社會住宅
在荷蘭，社會住宅的出租價格受到政府管制，房價訂有最高上限，承租戶的年收入也有資格限定。除了年收入的規定，會申請社會住宅的人不只傳統上所認知的弱勢族群，包括小孩比較多的家庭、被認定教育費用支出較高的雙薪家庭也在可申請的範圍內。在荷蘭，社會住宅的租戶僅有約5%，是供給無家可歸的人或無經濟來源的人居住。
值得注意的是，荷蘭的社會住宅是和都市更新綁在一起的，也就是在都市規畫的過程中就已經設想好社會住宅的比例，因此住宅與一般私宅在外觀上並無差別，人們也可選擇自己喜歡的住宅樣態入住，希望住戶能融入社會，而非創造一個隔離的空間。
在法國，居住是基本人權的一種，目前法國有超過四百六十萬戶社會住宅，占主要住宅的15%。房子、土地皆有其公共性，不是市場可以衡量的，不得任意買賣、私有化。
目前擔任台北市政府祕書處專員的王寶萱，曾在青近論壇舉《巴黎不出售》一書為例，談到法國的社會住宅主要採「所得稅繳累進稅率」，亦即根據住戶的不同所得分不同的區段，所得比較高的住戶負擔比較高的房租。
此外，法國也有多元的社會住宅形式。有別於多數人印象中社會住宅只能找一塊素地新建住宅，法國有許多社會住宅是由政府向民間閒置空屋長期租用，或者由政府直接向民間購買房屋，甚至是活化既有的大學圖書館、古蹟、政府機構，將這些地方改建成社會住宅，都是可行的方式。
台灣推行「只租不賣」社會住宅的可能？
然而，反觀台灣，這些「只租不賣」的社會住宅案例，在台灣能成功嗎？這挑戰著國人對於「住」的概念。一般而言，大多數國人都認為擁有自己的房子是人生成功的一個象徵，更是生活安穩的來源。根據數據顯示，2008年自有住宅率為87.4％，租賃8.4％，配（借）住者4.3％，若與其他國家比較，我國自有住宅率高於英國及澳洲68.3％、美國67.8％、日本61.1％。
租屋在台灣的氣氛並不成熟，除因現今社會將房市視為商品外，房東對承租人充斥的不信任，以及承租人對於租屋的穩定性，都是租屋處並不認為是「家」的原因。房東因為不信任契約結束後，房子能回到出租前嶄新的模樣，因此寧願空著房子付稅，也不出租房子。因此，「只租不賣」的社會住宅，很可能無法順利推行。此外，除了對於租屋普遍的不安定感外，社會普遍對弱勢族群的偏見也都是政策推動的阻礙。
黃麗玲教授對此認為，這種「一定要購屋才有安全感」的價值觀，其實是長期以來政府並沒有妥善的租屋和房屋政策，大量放任市場去決定房屋市場的後果。因此，黃麗玲教授認為，並不應該用這種價值觀而去否定只租不賣的社會住宅，而是社會需要多點時間適應。
若肯認每個人都有「住」的權利，在都市規畫的層級中，只要規畫者有多一點遠見，多一點想像，不要只把土地的利用限縮在興建商辦大樓，而是用來興建社會住宅，就能解決無地可居的問題。
本文經授權轉載自逆思 宜居城市：你想要什麼樣的城市生活？
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