◎ 羅傳賢
國會改革的修法雖屬國會自治的內涵，但其自治範圍除內部議事事項外，尚包括與其他政府機關間關係的事項。基於權力分立，其他權力部門不得侵害國會自律權，相對國會也不得藉自律之名侵奪或限制其他部門的憲法權限，以免造成爭議。然而行政部門對於立法院所通過的「主決議」效力，一直疑惑未解，值得重視。
按行政行為應受法律及一般法律原則的拘束，已為行政程序法第四條所明定。然而基於議會民主及法治國家的原理，容許國會意思表示的形式，除了法律或有憲法依據以外，尚得以單純決議為之。多年來在預算審議會上，經常有委員以臨時提案要求通過「主決議」，考其內容，有要求報告並經同意後始得動支、提出糾正、調整行政執行方式、訓示性指示、回應選民陳情案或建議等，可說五花八門，有些與預算項目並無合理關聯，有些與現行法律牴觸，再者，此種提案係非屬向院會提案而經一讀交付者，並未經嚴謹的立法論證，且遍查立法院職權行使法或預算法均無主決議的用語，主決議是否仍具有法的拘束力？遇窒礙難行又在無法覆議下，如未遵行是否屬違法的情事？
經查預算法第五十二條已明定，法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限。可見立法院所稱的「主決議」應屬預算法所定的附款決議，但長期以來立法院卻不使用「附款決議」的法定用語，以致造成混淆。顧名思義，附款基本上非獨立的意思表示，附款內容須與行政施政計畫或預算有正當合理關聯，且無明顯違法事項，其法效力也不可能超過法定預算本身，如此方能免於課以義務不明確的情形。
國會立法應遵守一般法律的原則，如此方能貫徹依法行政。法律明確性就是一般法律原則的實踐，使被規範者能夠理解與預見，困惑多年的主決議疑義，希望新國會能修法予以釐清，共創雙贏。
（作者為前立法院法制局長，現任中央警察大學法律系兼任教授）
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