◎ 姜皇池
一月三日，我國海底電纜於野柳東北方十一．三浬處，遭到割斷。海巡署分析比對後，鎖定喀麥隆籍順興卅九號貨輪，並派艦艇前往蒐證。然因風浪過大，無法登檢；此外，順興卅九號亦拒絕台灣海巡署所下進港接受調查之命令，從而僅能在「雷達監控」下，讓嫌疑船舶離開。
倘將此與歐洲目前就中國籍「伊鵬三號」案相對比，再考量台灣周邊海底電纜近來頻頻遭到破壞，將此事件定性為「灰區作戰」或「統合作戰」之一環，當有其正當性，然如何保護我國海底電纜，將面臨嚴峻法律挑戰，必須審慎因應：
就國際法而言：電纜遭割斷地點位於我國領海內，自是對該輪有管轄權，問題在於：割斷電纜之際，無法在第一時間確定何一船舶所為？往往需於知悉斷纜之後，始能以相關系統輔助回推涉嫌船舶。此時，嫌疑船舶已不在我國領海內，能否主張緊追權，恐有疑慮。
國際海洋法縱使承認海底電纜有保護的必要性，但並未如海盜罪一般，賦予各國普遍管轄權。一八八四年《保護海底電纜公約》第十條雖賦予軍艦登臨權，但僅止於確認其國籍；而一九八二年《海洋法公約》亦儘規定：國家均應制定法律和規章懲罰懸掛該國旗幟的船舶或受其管轄的人。換言之，國家並無因海底電纜遭到破壞，進而在其領海之外取得執行管轄權。此亦是為何儘管德國、瑞典等海岸防衛隊一度加入丹麥海軍監控與包圍涉嫌割斷電纜的伊鵬三號，最後亦無能為力。
就內國法而言：海巡署對於本事件，其固可適用《海岸巡防法》第四條第四項，但條文所賦予之職權樣態確僅止於「停止航行」、「回航」。將涉嫌船舶強制帶回我國港口，在法律保留原則下，《海岸巡防法》無疑是讓第一線執法者必須承擔可能的法律風險。
此外，我國的無害通過法制仍有缺漏，關於無害通過，《中華民國領海及鄰接區法》及《外國船舶無害通過中華民國領海管理辦法》固有規範，但該等法規，側重在無害通過的船舶不得從事特定行為，以及要求通報與許可等規定，但就真正需要的執法、監督與必要措施之規定，則付諸闕如。正因如此，始讓諸多次級權宜船滿佈我國領海內，亦讓嫌疑船舶有機會在我國領海內明目張膽地割斷海底電纜。
就國內制度面而言，為因應中國海上灰區作戰，海域保安機制與管理可區分為領海外、領海及內水及港口等三環節。然在此三個不同環節，按照我國目前的行政組織法與作用法，主要分屬交通部與海洋委員會。無庸諱言，就海域保安機制，兩機關本有重疊或互補的部分，卻又基於機關本位，各行其是。尤令人擔心者，交通部近來對港口與海上交通運輸管理採取委外或民營化的策略。就經濟的角度，吾人並無異議，然執行此策略，卻忽略保安管理應專屬國家公權力之原則，進而造就出部分商業思維高過國家安全的光怪陸離現象。
綜上所述，為防制以權宜船舶割斷電纜的新型態的海上灰區作戰，個人建議：第一、必須密切注意歐洲的伊鵬三號發展，審慎觀察歐盟國家如何解釋與應用此間有關國際海底電纜保護規範；第二、台灣周邊海底電纜同樣觸及日本、美國與歐洲各國利益，必須密切與該等國家合作，以進一步共同保護海底電纜；最後政府更需積極處理現有法制的缺失，促進相關機關的法制整合，以因應勢將更嚴峻的形勢。
（作者為台大國際法教授）
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