林濁水
3年前台灣以來賓身分參加ICAO大會，今年卻進不了大會堂，國民黨黨團痛批台灣失去了能見度，後果非常嚴重：「為什麼馬政府能，蔡政府卻不能？」
新政府不具名的官員也說，希望讓台灣出席成為慣例：「我們都期待能有非常好的結果，能讓台灣比照3年前的模式參加。」
若比照3年前的模式參加就真的非常好，而不能參加失去了能見度，真的就非常嚴重嗎？這看法錯得離譜。
由於美國一再說要幫忙台灣「有意義的參與」ICAO，現在台灣進不了ICAO的大會，於是藍營方面大大消遣說，「這就是新政府親美遠中的下場」。儘管參加大會美國沒有幫上忙，但是美國應該讓台灣有意義的參與的說法中，「有意義」三個字指的是什麼？倒是很值得探討。
由於國家和國家間，利益固然有相重疊的部分，但是不相同甚至衝突的地方也所在多有。於是，什麼是台灣在國際組織中有意義的參與？美、中、台三方面，從各自的國家利益出發，就有非常不一樣的定義。
就美國來說，從功能取向界定台灣在國際組織參與的意義。台灣克服來自中國的壓力參與WTO，功能是為了建立完整的國際經貿秩序；台灣參與WHO，WHA是為了強化國際防疫體系；參與ICAO是強化國際民航安全體系。至於中國和台灣關切的主權爭端，美國採取中立立場，不支持台灣以主權國家的地位加入，所以美國支持台灣在WTO當完整的會員，但是參與的身分是獨立關稅領域而不是國家；在WHA、ICAO中，美國主張台灣成為觀察員而不是國家會員，但是也不支持WHA、ICAO把台灣當成中國的一省。
就中國來說，台灣的參與只有在可以彰顯台灣是中國的一省或體現一中原則才有正面的「意義」，所在這些組織中壓低台灣的主權地位，是他的核心考量，至於台灣人民或全球的飛航、防疫安全都不是中國認為重要的。
就台灣而言，功能性需求和透過參與在國際上表達自己的存在，是參與這些國際組織的兩大「意義」。
2003年SARS事件爆發，一開始台灣在中國阻撓下沒有辦法受到WHO的妥善幫助，成為國際防疫孤兒，對台灣社會人心的衝擊非常巨大，這激化了醫界重返WHO的運動。然而，過去台灣和WHO連繋會斷線，除了國際政治因素之外，也因為WHO的主要工作是協助落後國家改善醫療衛生條件，而台灣的衛生醫療狀況早在需要WHO大力協助的範圍之外了，所以國際上協助台灣加入WHO的意願不高，等到2003 年SARS事件發生時，先是美國疾管局積極幫忙，SARS事件後之後，先進國家對台灣參與的支持更全面轉趨積極。理由之一是全球化深化之後，世界任何地方疫情失控，對任何國家都是重大威脅，和台灣往來密切的中國可以因為主權教條而對台灣說「誰理你們」，但是其他各國不能不在乎自己國家國民的安全；理由之二是台灣的醫療衞生水準備受國際醫界矚目，這形成了中國隔絕台灣和WHO在功能上連結的困難。
至於ICAO，由於桃園機場一直是東亞最重要的機場之一，近10年來，貨運量一直在全球10名以內，客運量則2015年達3,810萬人，每天超過10萬人，是世界第11大機場，各國對自已進出台灣旅客安全不能置之不理。
更重要的是，台灣的飛航情報區涵蓋了一些亞太重要的洲際飛航路徑，台北飛航情報區，2015年約153萬架次飛機，5800萬人次旅客飛越，飛機都必須仰賴台灣提供飛航管制服務，所以空航空線飛越台北飛航情報區的國家沒有選擇餘地必須和台灣交換航權，安排技術、飛安規範，這使得台灣民航局可以迅速拿到ICAO任何新資訊。
換句話說，大體在SARS事件後無論台灣能不能參加WHA或ICAO大會，台灣在防疫安全和飛安上功能性的需要基本上已經可以滿足。那麼參與大會的意義便在於呈現台灣的存在上面了。
中、美、台灣都希望台灣存在於這些國際組織。但是對於台灣以什麼地位存在，三方立場南轅北轍。
美國希望台灣以非主權國家，但是又非中國的一省的身分參與這些國際組織，也就是在WTO是「獨立關税領域」的身分，在WHA和ICAO都是常態觀察員的身分。
中國努力讓台灣以「成為中國的一省的地位」參加並阻止台灣成為正式的、完整的會員。WHO和ICAO方面，中國充分運用會員國尤其是聯合國常任理事國的身分進行操作，台灣處境艱難萬分；但是在WTO方面，因為不是聯合國國的機構，台灣和中國又是同一年加入，所以台灣在美國等友好國家的協助之下，以獨立關税領域名義取得了完整會員的身分。
參與WTO是歷經李、陳兩位總統的努力，主要的途徑是透過美國完成的。而WHA的參與，則是國民黨在陳水扁政府時由連戰在2005年4月29日先到北京會談發佈《聯合公報》，在公報中同意在「恢復兩岸協商之後」，雙方討論台灣參與包括世界衛生組織等參與國際組織的問題。在這個國民黨到現在都津津樂道的公報中，國民黨以形同「承認中國擁有台灣參與國際組織的否決權」的代價要到了中國的協助，讓中國可以透過他的「協助」，使台灣在國際組織以彰顯一個中國原則的精神而「存在」。
這個精神主要由以下三點體現：
1、台灣的參與，在程序上必須透過中國的安排和批准。
2、台灣在地位上不能是會員身分。
3、在名稱上要彰顯一個中國原則，要有台灣是中國的一部分的意涵。
《胡連公報》發表在2005年，正好是SARS事件後兩年，西方國家支持台灣參與WHO的氣氛已經醞釀成熟，這一年，歐美國家第一次提議支持台灣有意義參與WHO相關技術性活動與會議，這引起中國很大的不安，中國等不及依公報所說的「恢復兩岸協商」便由衛生部趕緊在同年7月先下手為強和WHO秘書處簽下「秘密備忘錄」。
備忘錄基本的精神是要求WHO把台灣當成中國的一省，未來台灣參與WHO、WHA各種活動都要經過北京同意。
2008年之後，馬總統在「 兩岸關係高於國際外交」的原則下，對台灣的國際參與便由過去「透過國際友邦支持為主形成對中國壓力」的途徑，改變成「以透過和北京協商求取的中國替台灣安排」的途徑。於是雙方一拍即合，WHO依備忘錄邀請台灣以觀察員身分出席WHA。然而，從WHA大會到ICAO大會，中國愈安排，對台灣參與的條件愈緊縮，到WHA，台灣還是觀察員身分，到ICAO便連觀察員都不是，只是大會的「客人」。
由於台灣曾經透過國際途徑獲得以正式會員身分參與WTO，因此，民進黨對國民黨依據《胡連公報》向中國要來的WHA大會和ICAO大會的台灣參與身分非常不滿，在馬總統執政的期間批判得非常嚴厲。
基本上，藍綠在馬總統執政時期對台灣在WHO和ICAO參與的態度是這樣：
在功能性上，藍綠都認為台灣不能參與這兩個組織，對台灣人民的健康和飛安有重大傷害，所以都認為WHO和ICAO都應該依普世原則讓台灣參與，同時又基於對國際現實的理解，都可以接受以觀察身分「存在」於這兩個國際組織中，但除此之外，藍綠對台灣存在國際組織的途徑和身分大有不同－國民黨認為在九二共識之下，透過兩岸協商是台灣存在國際組織的唯一途徑；民進黨認為承認九二共識等於對台灣主權的自我否定，接受透過兩岸協商由北京安排進入國際組織則形同承認中國是台灣的宗主國，甚至是台灣的中央政府，雙方立場針鋒相對。
不料，等到蔡總統上台之後，新政府雖然堅持不承認九二共識值得肯定，但似乎不了解台灣在防疫及飛安和國際接軌上已經不再是問題，外交部還強調「沒有任何理由可以凌駕人類生命」而讓台灣不參與ICAO大會，於是，在爭取參與時，不管是參與的途徑或參與的身分等等分寸的拿捏都令人錯愕：
1、過去民進黨高聲痛批馬政府不可以在一中原則下參與WHA，以致於馬政府派出去與會的代表都會在演講中多次強調台灣的稱呼。然而2016年5月6日，在中國施壓之下，WHO向台灣發函邀請台灣參與WHA，函中強調「一中原則」，比過去歷年更不禮貌，但新政府不只低調反應，在國民黨政府時代，出席WHA的代表都會特別公開表示自己的身分是「台灣」，但輪到新政府時，派出的代表居然在與會時連台灣兩字都不提了。
2、過去民進黨強調台灣是主權國家，中國對台灣參與國際不應有否決權，然而在今年卻一再呼籲要和中國協商ICAO大會的參與，形同和國民黨一樣承認中國的否決權。
3、過去馬總統主張兩岸關係高於國際外交，民進黨批判是自我矮化，然而，過去在ICAO參與上，馬政府主要發言機關還是外交部，但新政府對的ICAO參與事宜主要發言人機關卻換成了陸委會。難道在暗示立場比國民黨更傾向兩岸關係高於國際外交嗎？
新政府為什麼會異於過去民進黨的主張而採取充滿藍色色調的作法，非常奇怪，是還沒有弄清楚，就功能性的角度，台灣既然並沒有參與ICAO大會的需要，那麼在參與時台灣「存在」的立場和途徑便沒有太過於和自己所批評的國民黨一樣嗎？
就台灣對飛安功能性需求這一點，北京有個很奇異的回應。
馬曉光說，「事實證明，台灣航空安全與其他地區航空往來，同台灣方面是否參加國際民航大會沒有關聯。」這是事實，他又說，「台灣方面獲得國際民航組織標準和建議措施及相關資料的管道是暢通的，這些資訊是完整的、全面的。台灣與世界多個城市通航便利。」這也是事實。他還說「大陸方面在民航領域的需要，將繼續向台灣方面提供相關資訊。」這還是事實。
然而，在一連串的事實之外，馬曉光跳過了最關鍵的一環：
那就是，台灣縱使退出聯合國也跟著退出ICAO，但是直到三通之前，台灣在飛航規範和資訊上透過航線飛越台北航空識別區的友邦的幫助還是突破了北京的封鎖，和國際接軌並沒有中斷。
至於所謂中國「向台灣方面提供相關資訊」一方面是三通後的必然，另一方面，對台灣來說更只是過去和其他國家飛航措施接軌的一個延續而已，不是中國提供才有的。
馬曉光這樣說，目的當然是為了撇清北京不顧台灣人民飛安的攻擊，並順便「移三通前的花，接現在的木」以討人情，然而，他的話也等於拆穿了過去在馬政府時代國共一齊吹的大牛：
馬總統多英明，北京又多麽在乎台灣人民的飛安所以才協商好安排台灣到ICAO當貴賓。
這個大牛被馬曉光戳破後，我們才明白當年馬總統在台灣的飛安早已經和國際接軌的情況下，還自動去求來以中國的一省身份當客人而在ICAO中「存在」的愚行是多麼令人痛心。不料，新政府現在竟認為參與ICAO「若比照3年前的模式就真的非常好」而大失立場地要求協商，透過陸委會主導的方式暗示「兩岸關係高於國際外交」，真是可嘆。
還好，幸而因為堅持不承認九二共識，以致於不能如願成為ICAO大會的客人，實在值得慶幸。
新政府從參與WHA到參與ICAO，惹出的一連串風波都令人為台灣提心吊膽。無論如何，新政府該靜下來好好想清楚，台灣的真正利益到底在那裡？價值定位如何？戰略怎樣？而不要依循在國民黨過去的一些軌道上取捨不定了。