晴時多雲

林濁水觀點》台灣政治新常態之一:政治「新常態」促成徐國勇出線?

由徐國勇的出線取代「有經驗的教授」入閣,如果是新政府察覺到新常態的出現而開始明白20年前李總統叫蕭萬長參選立委的用意,那麼意義正面而重大;但是如果只是強化文宣能量的權宜...

林濁水

行政院發言人由立委徐國勇換下童振源,民進黨立委一面倒地肯定,說徐國勇認真、負責、有口才,在政治方面頗有判斷力,且熟悉立法部門運作,「足堪大任」。在新政府士氣 低迷不振時,徐國勇鮮明犀利的政治性格,無疑的讓他受到綠營高度的寄望;當然這也就在藍營中掀起了高度負面的評價。國民黨方面強調徐國勇的出線是:「蔡英文已放棄中間,退回『綠鬥兵』的基本教義路線」,「全民總統變成偏鋒總統」。

擔心這種朝野兩極化的反應,應該是像徐國勇這種條件的人一直到新政府火燒前門時才入閣的關鍵。

行政院發言人由立委徐國勇換下童振源,民進黨立委一面倒地肯定,國民黨則強調徐國勇的出線是:「蔡英文已放棄中間,退回『綠鬥兵』的基本教義路線」。(記者劉信德攝)

在大選勝選後好長的一段時間,蔡總統不斷強調她是帶來和解的人,她的內閣將是超黨派內閣。在這樣的施政和組閣方向下,新政府內閣人事安排的特性是「去政治化」,政治性格鮮明犀利的人優先不予考慮。另外,雖然蔡總統強調不會重蹈馬總統覆轍,出現所謂教授內閣,一定會重用有實務經驗的,但是有經驗技術官僚成為內閣主幹之外,教授仍然是主要成員,和馬總統的內閣沒有什麼不同,唯一相同的是立委出身的都特別少。

內閣儘量少用立委出身的,原是老國民黨的傳統,這傳統建立的制度、價值觀和歷史條件是:

一、國民黨長期黨政高度優位於國會的價值觀。

在二次大戰前南京政府時期,國民黨在將近9人的中常會中,立法院頂多只有由院長佔一席,在1931年第四屆中甚至一席都沒有。戰後在台灣,中常委增加到32席,立法院包括院長在內頂多佔一兩席,相對的,內閣部長一大半都身兼中常委,在當時的國民黨內,立法院的地位形同只是相當於行政院的一個部會而已。到了1993年國民黨設置4席副主席,立法院長佔不到位置,只能當中常委,一直到2000年政權輪替,什麼部長都沒有了,王金平才擠上副主席的位置。而立委也才開始大批進入中常會。等到2008年國民黨拿回政權時,在新的政治生態下,閣員仍然少用立委出身的,依國民黨傳統執政時中常會又必須有相當席次的中常委,於是規定一定名額由黨主席指定給部長當。

二、憲法規範的問題。

張君勱雖然以內閣制架構起草中華民國憲法,但是憲法起草仍然採取行政立法分立原則,規定立委不能兼任閣員,在立委走向閣員中設置了障礙。

三、兩蔣建立的強烈防範立委干政的傳統,其經典之作就是整肅13兄弟幫。

四、在兩蔣時代,台灣在美國政策介入下充分運用冷戰格局和台灣在世界體系中的半邊陲地位成為經濟起飛的典範。

於是長期配合美國而不受國會干預地主掌台灣發展的專業技術官僚聲譽崇隆,建立起技術官僚優位於國會的社會價值觀。

儘管制度、價值觀和傳統是這樣,但是李總統顯然認為一旦民主化,這個傳統必須改變,於是他在1990年代初一旦決定要啟用蕭萬長當閣揆,便先要求他先下鄕選立委,蕭就按這樣的安排先當選立委再連任兩屆閣揆。

到了2000年,政權輪替後的局面是朝小野大,雖然閣員中立委出身的有所增加,不過一開始陳總統不得不先任命唐飛當閣揆,到了4個半月唐飛下台後,基本上又回到李總統起頭的方向上,從民選公職中挑選閣揆,4位閣揆3位都當過國會議員,另一位則和立委一樣都經過選舉的洗禮,既當過省議員也當過縣長。

2000年,政權輪替後的局面是朝小野大,一開始陳總統不得不先任命唐飛當閣揆,到了唐飛下台後,又回到李總統起頭的方向上,從民選公職中挑選閣揆。(資料照,記者羅添斌攝)

等到馬總統,一共換了6位閣揆,其中只有一位當選過立法委員,而其閣員幾乎完全是技術官僚和學者,果然充份展現回歸到李總統之前的老國民黨傳統上。有趣的是,他也曾重用立委出身的林益世當行政院秘書長,但是林益世入閣的功能非常明確,是喬事而不是領導政務。設定這種功能「重用」立委令人更加看出立委在馬總統這一位傳統國民黨員心目中真正的評價。

演變到後來內閣閣員不只絕大部分滿意度都低得不得了,甚至知名度都打不開來,社會對部會首長都非常陌生。不被社會認識的部長愈做政務愈施展不開,而一旦施展不開,甚至決策背離民意,民選總統便急著出手進行危機處理,而總統愈出手,則部長的功能和曝光度愈被一併遮蔽,然後施政就愈不順遂,形成了沒完沒了的惡性循環。馬總統第二任期整個內閣就在這樣的泥淖中愈陷愈深。

不料,現在的林全內閣仍是依據老國民黨這一個價值觀組成內閣,其景況的險惡就比馬總統有過之而無不及了。最近《遠見雜誌》施政百日滿意度調查,結果發現民眾對部會首長超陌生,內閣成員整體知名度僅8.3%,換句話說就是有91.7%的百姓,根本答不出來閣員是誰,創下史上最低紀錄。

當前林全內閣之所以又老又藍,意謂的其實是這些閣員在十幾年前李總統主政時在公務體系已經有了相當經驗,而被林全拔擢也意味著他們過去做的有一定的成績。(記者廖振輝攝)

當前林全內閣之所以又老又藍,意謂的其實是這些閣員在十幾年前李總統主政時在公務體系已經有了相當經驗,而被林全拔擢也意味著他們過去做的有一定的成績。事實上,包括馬總統的內閣的許多閣員又何嘗不是如此,那麼,為什麼同樣的人在李總統時做得出成績,在馬、蔡總統當部長就完全不對勁?理由除了總統才俱有相當關係外,更應該是李總統距威權統治時代不遠,而政黨輪替則意味著一個完全不同的民主政治發展時代,政務官的養成和政務施政的基礎不可能再延續老國民黨的舊傳統了。毫無疑問的,這一點李總統在20多年前已經察覺了。

無論如何,儘管國民黨建立的「組閣用技術官僚遠優於立委」的傳統觀念曾經長期深入人心,但是當權者在新時代守舊傳統而長期施政不順後,民眾已經在政壇不知不覺中向不一樣的方向轉變了。依群我倫理促進會的調查,中央官員的民眾信任度在2001~2008年都還比立委稍好,但是在2013之後便全輸給立委了。

(資料來源:群我倫理促進會)

到了蔡總統一上台,依據「台灣指標民調」的調查,民眾對林揆滿意度便一直都落在民進黨籍立委後面。

(資料來源:台灣指標民調公司)

如果進一步比較部會首長和立委,滿意度的差距就更大了,8月上滿意度閣揆37%部會首長32%而民進黨立委40%。

(資料來源:台灣指標民調公司)

然而並非湊巧的,依《遠見》民調結果,最得人心的閣員,是兩個唯二立委出身的,都有6成以上的滿意度。

由這一連串數據勾勒出來的趨勢看,只要內閣組成以回歸老國民黨的作法為原則,在可見的一段時間內,內閣部長無論是知名度或滿意度都落後於執政黨立委恐怕將成為「新常態」。

新常態既然已經出現,無疑的必要有新的看事情的新價值觀以及跟隨而來的新因應。那麼,面對新常態找立委入閣就解決了嗎?恐怕問題也不是那麼簡單,因為雖然一般民主國家政務官絕大部分由國會出身,1但是我國一則立委席位太少,入閣只能是不分區,不能用接受更嚴格民意洗禮的區域立委;二則憲政體制扭曲不利於透過國會養成政務官2 但是縱使是這樣,依據《遠見》的調查,政務官出於國會仍然優於其他途徑。

如今由徐國勇的出線取代「有經驗的教授」,如果是新政府察覺到新常態的出現而開始明白20年前李總統叫蕭萬長參選立委的用意,那麼意義正面而重大;但是如果只是強化文宣能量的權宜,那麼就讓人無限嘆息了。

註:

1只有美國算是例外。

2 歸結一句,要建立健康的政務官養成途徑,仍然是只有憲改一途。

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