晴時多雲

自由共和國》郝培芝、許有為/奇怪耶 票選賴清德 李全教主政?

郝培芝/國立臺北大學公共行政暨政策學系教授、許有為/法國巴黎第一大學公法學博士候選人

近來立院修憲委員會將召開十場公聽會。前三場中,閣揆同意權成為攻防重點,部分學者專家主張設置閣揆同意權。證諸我國九七憲改仿效的法國立憲理念,於總統直選的前提下,貿然在半總統制的體制上加入閣揆同意權,將引起更大的憲政亂局,非但不能保障民主,反造成人民選擇政府權力的流失,甚至上演類似台南市民票選賴清德,議會卻選擇李全教主政的荒謬戲碼。

 李全教。(資料照,記者蔡文居攝)

拒絕閣揆同意權

神農嚐百草,故能成藥王,法國嘗百制,參透各制味。法國實行過委員制、總統制、內閣制,最後創設半總統制。法國的立法權與行政權玩了一、兩百年辯證的翹翹板,最後定於半總統制。半總統體制除了台灣在九七年仿效並運用至今,也是世上最多國家採行的憲政制度。

為何法國捨內閣制而取半總統制?因為內閣制加上多黨體系,導致內閣極度不穩定,最短的內閣壽命才三小時,平均不過半年,有日常行政而無國家統治,無法面對變局。後來依首任總統戴高樂之意,創立第五共和半總統制,把原先屬於內閣和總理的權力,移轉一大部分給民選總統,使之任命行政團隊,再讓行政團隊對國會及總統負責。為何這樣設計?因為一則要總統制的行政效率與民主要求;二則讓這個政府像內閣制的內閣一樣,對國會負責。其設計原意,要讓人民選舉總統的選票,成為選擇政府的一票;選舉國會議員這票則選出監督政府制定法案之代表,儘量避免干預政府組成,讓行政的歸行政,立法的歸立法。

戴高樂力圖結合總統制與內閣制兩者之優點,因此設計了兩大關鍵核心的支柱:一、總統是憲政之基石(clé de voûte),也是國家主權象徵及組成效能政府之保證。二、行政與立法關係,既要總統制的權力分立,類似球員不得兼裁判的道理,所以禁止議員兼任閣員;同時也要內閣制的負責機制,也就是平時的備詢,行政、立法衝突時的倒閣與解散。

為何稱這套體制為半總統制而非半內閣制?這是因為總統把原先屬於總理和內閣很多重要的權力拿過去,成為憲政基石,這個基石必須穩固,不怕國會頻繁倒閣。為避免選舉總統與國會的兩種多數衝突產生憲政僵局,於是將內閣制中相當於閣揆同意權的類似權力拿掉,使總統可以單獨任命總理。當政府無能或濫權,國會的終極究責手段就依內閣制的負責機制,也就是倒閣權。台灣設有倒閣權與總統解職權,捨此權力不用,以總統有權無責為由強加閣揆同意權,這是標準的國會自肥。

面對種種修憲主張,既然台灣已經仿效法國,除非重新制憲改採總統制,就應修憲將法國半總統制完全引進,排除法國已經捨棄的閣揆同意權。制度設計有其原理與配套,切忌東抄西抄擷取拼湊,如此往往製造更多問題。檢視法國經驗,在總統直選的前提下,理當由人民手中選舉總統的這一票選出政府,不需透過國會協商產生。法國憲法大師杜偉傑Maurice Duverger曾言,閣揆同意權之類的國會選舉總理制度,將使原本人民可以選出政府的直接民主,弱化為經由議會裡政黨、派系合縱連橫產生政府的媒介民主,更讓民主(Démocratie)變成政黨派系統治(Particratie)。道理猶如台南市民選出賴清德擔當市長,就不該再讓議會選出李全教主政。

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